广西壮族自治区百色市人民政府


百色市人民政府关于印发百色市国有企业改制管理暂行办法的通知

百政发〔2009〕35号


各县、区人民政府，市人民政府各组成部门、各直属机构：

现将《百色市国有企业改制管理暂行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。2008年12月29日印发的百政发〔2008〕46号文件同时废止。









二○○九年七月二十八日







百色市国有企业改制管理暂行办法



第一章 总则



第一条 为了进一步规范国有企业改制行为，根据《中华人民共和国企业国有资产法》、《国务院办公厅转发国资委关于规范国有企业改制工作意见的通知》（国办发〔2003〕96号）、《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》（国办发〔2005〕60号）、《国务院办公厅转发国资委关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见的通知》（国办发〔2006〕97号）、国务院国资委、财政部《企业国有产权转让管理暂行办法》（国务院国资委、财政部令第3号）、桂办发〔1998〕31号、桂发〔2004〕17号、桂政办发〔2005〕144号文件的规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条 企业改制程序按照“立项编报、部门履职、政府审批、依法监督”的原则进行。

第三条 本办法适用于我市国有及国有资本控股、国有资本参股企业的改制。

第四条 企业改制主要采取联合、重组、股份制、股份合作制、兼并、合资、承包经营、租赁经营、转让国有产权以及其他可以搞活国有企业的改制形式。具体改制形式由有权审批的机构确定。

第二章 企业改制程序及审批



第五条 企业改制的基本程序：

1. 清产核资；2. 财务审计；3. 资产评估；4. 修订完善改制方案；5. 政府职能部门审核确认改制方案；6. 出具“企业改制实施方案法律意见书”；7. 同级人民政府或政府授权机构审批改制实施方案；8. 组织实施；9. 办理改制企业资产、资料等移交和归档手续；10. 企业改制终结。

第六条 企业改制按以下程序进行审批：

（一）改制申请审批。

1. 改制申请：“改制申请”由改制企业或国有资产监督管理机构提出。企业“改制申请”必须同时提交“企业改制总体方案（草案）”作为审批机构批准立项的依据。

2. 改制申请由同级人民政府或政府授权机构审批。

（二）企业改制实施方案审批。

企业改制实施方案预先经同级人民政府有关部门审核同意后，按程序报批，其中涉及政府社会公共管理审批事项的，依照国家有关法律法规，报经政府有关部门审批；国有资产监督管理机构所出资企业改制为非国有企业（国有股不控股及不参股的企业）改制方案须报同级人民政府批准。

第七条 改制方案必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，并按照有关规定和程序及时向广大职工群众公布。

第三章 企业改制实施方案制订



第八条 企业改制实施方案由改制企业制订，也可由改制企业国有产权持有单位委托具备资质的中介机构制订或由改制企业国有产权持有单位制订。

向本企业经营管理者转让国有产权的企业改制实施方案只能由改制企业国有产权持有单位制订或由其委托具备资质的中介机构制订。

第九条 企业改制实施方案主要包括：总体方案、职工安置方案、土地处置方案、矿业权处置方案、债权债务处置方案、职工住房处置方案、资产处置方案、资产收入分配方案等，有权审批企业改制机构可以根据不同企业情况确定企业具体改制方案。

第十条 企业改制总体方案的主要内容包括：1. 企业基本情况。包括企业的产权构成情况、产权管理体制、近3年的资产负债表、损益表和利润分配表、企业内部组织结构、企业业务及行业地位等；2. 企业清产核资、财务审计、资产评估（包括土地使用权、矿业权评估）的报告及法律文书；3. 企业改制拟采取的形式及涉及的资产负债范围；4. 企业职工现状及职工安置办法（包括离退休人员管理及特殊人员的管理、安置）；5. 企业资产处置（含土地使用权、矿业权处置）方式。包括非经营性资产的管理；6. 债权债务处理方式。包括金融债务和企业拖欠职工工资、医疗费、挪用职工住房公积金，企业欠缴的社会保险费等债务的处理办法；7. 职工住房及公积金安排情况；8. 财务审计、资产评估、中介机构和产权交易市场选择等；9. 需要特别说明的问题；10. 企业改制后的发展思路和措施；11. 企业改制工作的组织领导及实施计划。

第十一条 企业改制职工安置方案的主要内容包括：企业的人员状况及分流安置意见；职工劳动合同的变更、解除及重新签订办法；解除劳动者的经济补偿金支付办法；社会保险关系接续；拖欠职工的工资等债务和企业欠缴的社会保险费处理办法等。

第十二条 企业土地处置方案主要内容包括：企业改制形式、土地利用现状登记情况、土地取得方式、土地抵押、担保情况、操作程序、土地价格及处置方式等。

第十三条 矿业权处置方案主要内容包括：企业改制形式、矿业权（探矿权、采矿权）取得方式、评估结果、操作程序、处置方式等。

第十四条 企业债权债务处置方案主要内容包括：企业改制形式、债权债务构成、抵押数额、有无担保、涉诉情况、债权回收、债务清偿、操作程序、处置方式等。

第十五条 企业职工住房处置方案主要内容包括：企业改制形式、职工住房状况、无房户困难户情况，住房公积金交纳、使用情况，职工住房安排及其公积金处置方式等。

第十六条 改制企业国有资产处置方案主要内容包括：企业改制形式、资产构成状况、评估结果、担保、抵押、涉诉情况、操作程序以及资产处置方式等。

第十七条 企业资产收入分配方案主要内容包括：资产收入来源、资金使用项目、资金使用审批流程、预留资金计划、资金分配顺序、结余资金的管理和经费不足的解决办法等。



第四章 批准制度



第十八条 企业改制申请和总体实施方案由本级企业改革领导小组负责审议，报本级人民政府或本级人民政府授权机构审批。

企业改制实施方案审批前，必须由改制企业国有产权持有单位的法律顾问或该单位决定聘请的律师事务所出具法律意见书，拟改制为国有资本控股企业且职工不持有本企业股权的，可由改制企业国有产权持有单位授权该企业法律顾问出具法律意见书。

第十九条 企业职工安置方案由本级劳动和社会保障局负责审核、核准。

第二十条 债权债务处置方案和国有资产处置方案由本级人民政府国有资产监督管理机构负责审核，依照管理权限报批。

第二十一条 土地处置方案和矿业权处置方案由本级国土资源局负责审核，报本级人民政府审批或依照管理权限规定报批。

第二十二条 企业职工住房处置方案由本级房改办负责审核，依照管理权限规定报批。

第二十三条 企业资产收入分配方案由本级财政局负责审核，依照管理权限规定报批。



第五章 清产核资



第二十四条 企业改制，必须对企业各类资产、负债进行全面认真的清查，做好有关抵押、担保等事项的清理工作，做到账、卡、物、现金等清楚齐全、准确、一致。

企业改制中涉及的资产损失、认定与处理，必须按有关规定履行批准手续。

改制企业法定代表人和财务负责人对清产核资结果的真实性、准确性负责。

第二十五条 清产核资作为改制企业财务审计的依据，与审计结果一并经国有资产监督管理机构审核认定。清产核资基准之日起2年内有效（不含土地矿业权资产），在有效期内企业实施改制可以不再另行组织清产核资。



第六章 财务审计、资产评估及其处置



第二十六条 企业改制必须由本级国有资产监督管理机构委托有资质的中介机构进行财务审计和资产评估。

同一改制企业不得聘请同一中介机构开展财务审计与资产评估。

第二十七条 改制为非国有资本的企业，必须由国有资产产权持有单位组织进行法定代表人离任审计，不得以财务审计代替离任审计。

离任审计工作由同级审计机关承担，或由审计机关委托有资质的中介机构进行专项审计，并出具审计报告。

第二十八条 企业改制涉及土地使用权的，必须经土地确权登记并明确土地使用权的处置方案。

进入企业改制资产范围的土地使用权必须经具备土地评估资格的中介机构进行评估，并按国家有关规定核准或备案。

涉及国有划拨土地使用权的，按照《百色市国有企业改制划拨土地使用权处置办法》办理。

第二十九条 企业改制涉及探矿权、采矿权有关事项的，依照《百色市国有企业改制矿业权处置办法》办理。

第三十条 非国有投资者的实物资产和专利权、非专利技术、商标权、土地使用权、探矿权、采矿权、特许经营权等资产评估作价参与企业改制，由改制企业国有产权持有单位和非国有投资者共同认可的中介机构，对双方进入改制企业的资产按同一基准日进行评估；若一方资产已评估，可由另一方对资产评估结果进行复核。

第三十一条 企业改制涉及国有资产产权处置有关事项的，按照《百色市国有企业改制资产处置暂行办法》办理。

第三十二条 企业改制涉及产权转让的，要进入产权交易市场，按照《企业国有产权转让管理暂行办法》（国务院国资委、财政部令第3号）办理。



第七章 保护职工合法权益和债权人利益



第三十三条 企业改制要征得债权金融机构同意，依法落实金融债务，同时要维护其他债权人的利益。对未依法保全金融债权落实金融债务的，企业改制实施方案不得审批。

第三十四条 企业实施改制前，如有意向参与改制投资者，原企业应当与意向参与改制投资者就职工安置费用、劳动关系接续等问题明确相关责任，并制订职工安置方案。职工安置方案必须经职工代表大会或职工大会审议通过，企业方可实施改制。

第三十五条 企业改制前，必须切实妥善解决职工基本养老保险、失业保险（如原来没有参加失业保险的,应在改制方案中明确落实改制后失业人员领取失业金的数额和来源）、医疗保险、生育保险和大病救助保险。做好职工（包括离退休人员）安置工作。未办理职工基本养老保险和医疗保险的，企业改制方案不得审批。

第三十六条 企业实施改制时，须在企业内部公布企业总资产、总负债、净资产、净利润等主要财务指标的财务审计，资产评估结果，接受职工群众的民主监督。

第三十七条 企业改制为非国有控股企业的，原企业职工必须解除国有企业职工劳动合同关系，领取经济补偿金。经济补偿金的标准和测算办法按照《百色市国有企业改制职工安置暂行办法》办理。

第三十八条 企业改制前必须落实职工的住房及其公积金问题。具体按照《百色市国有企业改制职工住房安置管理办法》办理。



第八章 其他规定



第三十九条 国有企业拟实施管理层持股进行改制的，应根据干部分类分层管理的权限，按照规定严格履行审批手续，对管理层成员进行离任审计，审查管理层成员持股的资格，严格执行管理层成员回避的各项规定，认真审查持股人的资金证明材料。

第四十条 企业改制后经营主体不存在的，原企业职工（含离退休职工）的党组织关系按照属地管理原则转入当地党组织进行管理；职工人事、劳资档案等转入该职工所在地社区组织接收管理。

第四十一条 企业办学校、医院在企业改制时仍未剥离移交政府的，要同时办理移交当地政府管理，具体移交手续由本级教育行政部门和卫生行政部门会同改制企业国有产权持有单位按照有关规定办理。

第四十二条 审批改制方案的单位必须就改制方案的审批及清产核资、财务审计、资产评估、进场交易、定价、转让价款、落实债权债务、职工安置等重要资料建立档案管理制度，改制企业的国有产权持有单位要妥善保管相关资料。

第四十三条 改制企业领导班子对企业改制工作全过程负有勤勉责任和经济责任，必须全面履行职责。改制期间，企业领导班子成员报酬和工作经费由有权审批企业改制方案的单位确定，从企业改制经费中列支。企业改制工作结束后，由审计部门对企业改制经费使用管理情况进行全面审计。



第九章 法律责任



第四十四条 国有资产监督管理机构、有权审批改制机构、企业领导人员利用改制之机，转移、侵占、侵吞国有资产的，营私舞弊、与买方串通低价转让国有资产的，严重失职、违规操作、损害国家和群众利益的，要认真调查处理，涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理；造成国有资产流失的，按照《中华人民共和国企业国有资产管理法》的规定，追究有关责任人的赔偿责任。

第四十五条 对中介机构弄虚作假、隐匿资产、提供虚假审计报告，故意压低评估价格等违法违规行为，要依法查处，涉嫌犯罪的依法移交司法机关处理。

第十章 附则



第四十六条 本办法中所称的产权持有机构是指国有资产监督管理机构。

第四十七条 供销、二轻等集体企业改制可参照本办法执行。

第四十八条 本办法由市国资委负责解释。

第四十九条 本办法自发布之日起施行。《百色市人民政府关于印发百色市企业改制办发的通知》（百政发〔2004〕67号）同时废止；此前颁布的有关政策规定与本办法相抵触的，以本办法为准。









浅谈“依法行政”

向品

在《全面推进依法行政实施纲要》问答中,党中央提出要"全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标"。依法行政是指行政机关必须根据法律法规的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。在现代社会，依法行政之"法"不仅应包括法律规范，还应包括法律的一般原则、法律精神和法律目的。依法行政的含义是指国家的公共管理活动必须依法进行, 符合法律的规定, 依法去管行政机关及其工作人员,而不是用法去治行政相对人。克服以上错误认识，必须彻底抛弃传统的"官本位"观念，树立"民本位"的观念，切实认识到行政权力来源于人民。依法行政的本质是依法规范、约束行政权力。
西方学者在论述行政权的合法来源时都主张和借鉴了“人民主权说”：政府的权力是由人民赋予的。这一学说为规制政府行为提供了很好的理论基础。根据这一学说，很容易将行政主体定位为服务型的。既然如此，其在从事行政行为时，就必须是抱着“服务”的态度的，即便是其所制定的行政法规、规章也是为了更好地服务于大众。另外，西方大多信仰宗教。他们克尽职守只是出于自身的动力和源于内部的觉悟，绝不是因外部的鞭策。自身的动力，便是信仰和信仰天启的使命，以及信仰自己负有治理大地管理万物的职责。此外他们还注意把工作做得尽善尽美，精益求精，为此，他们竭尽全力，兢兢业业。因为他深深地感到和坚定地相信上帝在默默中监察着自己所从事的劳动工作，无论自己是在工厂，或在农场，或在其他任何环境中，都在注视着自己。因为他们的纯正信仰，不允许他们把精力耗费在无谓的不眠和非法的娱乐中，不允许他们涉足杯盘狼藉的酒宴，或者以赌博旋转的桌前，或者以色情为诱惑者的身边。
我国的文明史可谓源远流长。一千多年的封建中央集权使人民习惯了“明哲保身”和“逆来顺受”。即使觉得受了委屈也只好憋在心里。因为“衙门口，朝南开，有理无钱莫进来”。即使是在物质文明高度发达的今天，这种心理也没能很好地得到扭转。一方是柔弱的行政相对人，另一方是权力膨胀的行政主体，这与法治社会所应有的行政关系南辕北辙。通过与行政人员的一次近距离接触，让笔者对我国行政执法现实深感不安。
“以行政征费为例。由于国家财政拨款有限，为了有更好的工作、生活环境，不得不自己创收。然而由于这些收费名目不是法定的，相对人没有给付的义务。只要一条街上有一户不交，其他几户也不会交。因此像‘擒贼先擒王’一样，得先抓‘重点对象’。为了使收费工作更加顺利，我们会委托当地一些“地痞”协助征收，并给予他们好处。这些“地痞”的自身“优势”——一是土生土长，对每户的家庭情况十分了解；二是知道各自的弱点，便于“对症下药”往往能促使他们圆满地完成任务（不对相对人造成人身侵害）。”
被访者将如何征收各种费用的方法说得淋漓尽致，丝毫看不出有任何同情相对人的神情，而笔者却越听越心寒。以下便是笔者的一些看法。
一、 回应“合法行政”？
具体行政行为的合法要件有：一是行为主体合法，即代表行政主体实施具体行政行为的工职人员，必须是合法取得工职人员身份的人员；二是行为权限合法，它要求具体行政行为必须是在行政主体法定权限内所做的行为，且具体行政行为的实施没有滥用职权；三是行为内容合法。它要求具体行政行为具有事实依据，适用法律正确；具体行政行为的目的符合立法本意；四是行为程序合法；五是行为形式合法。
《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第44条规定：“税务机关根据有利于税收控管和方便纳税的原则，可以按照国家有关规定委托有关单位和人员代征零星分散和异地缴纳的税收，并发给委托代征证书。受托单位和人员按照代征证书的要求，以税务机关的名义依法征收税款，纳税人不得拒绝。”由此看来，行政机关委托“地痞”收费是有法可依的。反过来说，“地痞”向老百姓收费有着“政府委托”的合法外衣。只要收费时向相对人出示代征证书，相对人交费就天经地义。然而，不可否认的是，收费项目超出了法定标准，也就是说这一行为超越了法定权限，构成行政权的滥用。即使“地痞”收费遵守了法定程序，也不能改变行为违法的事实。
二、求诸“行政复议“（或行政诉讼）？
《中华人民共和国行政诉讼法》第11条第七款规定“认为行政机关违法要求履行义务的”可以提起行政诉讼；《中华人民共和国行政复议法》第七款规定“认为行政机关违法要求履行义务的”可以提起行政复议。也就是说，上述案件中的当事人是可以提起诉讼或服役的。然而，实践中行政相对人的合法权益却很难得到保障。原因在于：
（一） 行政机关间官官相互
在我国现实生活中，尽管由行政系统内部专门从事法制工作的机构来办理行政复议案件，但这一机构充其量也不过是隶属于行政复议机关的一个极为普通的内设机构而已。它不但没有独立的法律上的人格，需要完全听命于、服从于其所属的行政机关及其首长，而且对行政复议案件也没有最终的决定权，只能将其处理建议送交行政复议机关的首长进行审批。例如一个市级人民政府所办理的行政复议案件大致就需要经历“经办人——分管副处长——处长——法制办分管副主任——法制办主任——分管副秘书长——秘书长——市长的过程。更重要的是，在我国现实的政治生活中，行政复议机关作为被申请人的上级——无论是同级人民政府还是上级主管部门，本身就与被申请人有着“说不清，道不明”的关系：行政复议机关需要照顾到上下级或者整体与部门的关系，需要“爱护”、“关怀”下级，体谅下级的难处；下级为了表示对上级的尊重，往往在做出某项决定前都要向上级请示汇报，在得到明确许可或默许之后才“放心大胆”地做出决定；上级时常向下级发指示、加任务，为了完成指标，下级不得不“突击执法”甚至公然违法。可见，在行政复议机关与纠纷一方当事人的被申请人已经存在很多利害?叵档谋尘爸?拢?偃靡桓隽ナ粲谛姓?匆榛?氐哪谏杌?谷ド罄砀匆榘讣??易钪杖匀挥尚姓?匆榛?刈龀龈匆榫龆ǎ?馐呛苣炎鞯焦??话⒌摹?/SPAN>
（二） 司法机关难以对抗行政机关
1．体制改革不彻底
1954年《人民法院组织法》制定开始，我国建立了以行政区划为依据，司法与行政管辖区相重合的法院组织体系。这样，法院势必受政府的监督，并向政府负责。1980年后，县级以上地方各级人民代表大会陆续设置了常委会，法院的地位才象征性的有所改变。但是，体制上并没有实质性的变化。在人们的观念中法院仍从属于政府，于是，法院作为政府的“直属单位”便堂而皇之地出现在党政机关的“红头文件”当中。在这种体制下，法院当然要受政府长官意志的摆布，因而失去了“正义天秤”的作用，完全成了政府的办事机构，审判的独立和公正便无法保障。现实生活中，“法只管老百姓，刑难上大夫，以言代法，以权废法”等现象的存在就是明证。
2．法院地位远低于行政机关
根据政府统管财政的原则，法院的人员开支，业务经费，统统由同级政府负责。在人权、财权均受制于同级党委和政府的情况下，法院要独立审判而不受其干涉，根本不可能。一个人事不独立，经费不独立，装备不独立的审判机关还谈得上独立审判吗？审判人员往往处于要么坚持原则，秉公办案而被撤职、免职或调离，要么听之任之，违心保住“乌纱帽”的两难境地。法院也面临着要么抵制干涉而被削减经费，要么接受“批示”而增加经费的尴尬局面。
3．行政机关甚至领导司法机关
司法在许多重要方面都受制于同级行政，依附于同级政府。法院接受同级党委领导，法院从院长到庭长都由同级党委考察推荐，因此法院必须唯同级党委之命是从，否则“乌纱帽”难保。而同级政府的主要官员又都是同级党委的常委和委员，法院院长则不在其中，法院服从党委决定实际上就是服从同级政府调遣。特别是由于行政权的扩张及习惯思维的影响，政府常常把法院与自己的一个职能部门同等看待。事实上，政府与法院之间形成了上下级的关系，加大了行政干预司法的可能性和现实性。
（三）裁判难以执行
《行政诉讼法》第六十五条第三款规定了行政机关拒绝履行判决、裁定的，人民法院可以采取的措施。然而现实中法院却很少借助这一条款使裁判得一执行。其一是“重审轻执”的思想作怪。有些审判人员认为把案件审理好是自己的职责，至于执行人员能否以生效的法律文书为依据执行到位，则与己无关。其二是基于法院在行政机关面前的“底气不足”。前面已经谈到法院地位远低于行政机关、行政机关甚至领导司法机关，这里就不赘述了。其三是一些政府部门的法制意识淡薄。他们全然不把法院的判决当一回事，认为政府机关不兑现，法院也不敢把他怎么样，依仗自己的权势和关系，对法院的判决置若罔闻。法院因顾忌执行后果一般也不敢采取强制措施。

仅是一个行政收费就印发出如此之多的行政法困境，不妨“断章取义”一下，行政行为种类那么多，里面的黑幕及“猫腻”自不必明说。在法律有明文规定禁止行政主体为之的情况下尚且有腐败，更不用说行政主体可以自由裁量的领域了。想想最近学者提出的扩大行政行为外延、修改行政诉讼法等主张以更好实现对行政行为监督、保护相对人合法权益，不免觉得他们所做的努力有点“力不从心”、治标不治本。从理论上讲，这样确实能更好地约束行政，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权的人使用权力一直遇到有界限的地方为止。对政府权力的控制必须依赖于严格的责任体制和监督机制。”然而上升到实践层面，“徒法不足以自行”。法律设计得越完善，仍会有人会钻空子，只是机会少一些罢了。笔者并非认为不需要改进行政法理论及其立法，而是觉得相比法的监督、制约机制，行政主体的观念和意识在其从事行政行为过程中发挥的作用更大。我们要完善各项法律、法规，但更要积极转变行政观念。因为法治意识是依法行政的意识支撑，行政机关及其工作人员尤其是领导干部是否具有法治意识，是能否实现法治政府的关键所在。只有政府及其工作人员尊重、服从和遵守法律，公民才可能信仰法律。
本文作者系中南财经政法大学法学院学生