吉林省辽源市人民政府办公室


辽源市人民政府办公室关于印发《辽源市人民政府驻外办事机构管理暂行办法》的通知

辽府办发〔2010〕18号


各县、区人民政府，辽源经济开发区管委会，市政府各委、办、局，各直属机构，驻市各中省直单位：

《辽源市人民政府驻外办事机构管理暂行办法》已经市政府同意，现印发给你们，请遵照执行。







二0一0年十二月十五日　　　　



辽源市人民政府驻外办事机构管理暂行办法



为加强对市政府各驻外办事机构（含联络处、办事处，以下简称办事处）的管理，使其充分发挥职能作用，更好地为我市经济和社会发展服务，制定本办法。

第一章　工作职能

第一条　办事处是市政府派驻外地的综合办事机构，行使市政府赋予的职权，代表市政府与驻地各级政府及有关部门、有关方面进行相关工作的联系、协调，处理涉及我市的有关事务，为市内各级机关、事业单位、企业及其他经济组织服务，完成市委、市政府交办的各项任务。

第二条　办事处主要工作职责：紧紧围绕辽源经济社会发展大局，以贴近经济工作、争取外部资源、扩大招商引资、强化信息交流、做好接待服务为工作重点，具体负责与所在地机关、企事业单位和各种组织的协调联系，负责所在地对外宣传和招商引资工作，负责信息收集报送，负责接待服务和协助处置信访等工作。

第二章　管理体制

第三条　办事处隶属市政府，为副处级直属事业单位建制。市政府办公室是办事处的主管部门，负责对办事处的管理和指导。主管部门要及时向办事处通报市委、市政府的工作部署及市领导对办事处工作的意见和指示；全面了解和掌握办事处的基本情况，对办事处的工作进行检查、考核，提出意见和建议。市直有关部门要协助办事处主管部门加强对办事处机构、干部人事、财务和国有资产等方面的管理以及经济联络、招商引资、劳务输出等方面的指导，妥善安置轮换人员。

第三章　工作制度

第四条　办事处实行主任负责制。办事处主任负责办事处全面工作，副主任协助主任工作。办事处每半年向市政府递交书面工作报告。工作中的重大问题和重要情况，要及时向主管部门和市政府分管领导请示报告。办事处主任离开驻地3天以上，须提前向主管部门通报，并向市政府分管领导请示报告。

第五条　办事处主管部门负责对办事处工作进行绩效考核。原则上每年进行一次全面考核，视情况需要，可不定期派员对各办事处的工作开展情况进行实地考核。考核由主管部门制定考核细则并组织实施，考核情况向市委、市政府和市委组织部报告。市政府每年召开一次办事处主任会议，总结工作，交流经验，研究问题，部署任务。

第六条　建立办事处招商引资工作奖励制度，按资金到位率一定比例给予办事处奖励，资金由市财政拨付。

第七条　办事处围绕全市中心工作，积极开展对外联络、信息收集、招商引资各项工作，每周定期向市政府报送有价值信息，重大信息随时报送。

第八条　根据工作需要，办事处承担市委、市政府和各县区、各部门在所在地公务活动的接待。原则上市级领导在办事处食宿、交通由办事处负责，接待经费纳入办事处经费核算。各县区、各部门在办事处的食宿、交通费用自理，缴纳费用作为办事处经营收入。接待服务要热情、周到、节俭。

第四章　人事管理

第九条　各办事处为市政府直属事业单位，编制单独核定，由主管部门负责管理。各办事处机关要严格执行机构编制部门核定的领导职数和人员编制。干部的选拔要严格遵照《党政领导干部选拔任用工作条例》及《公务员法》执行。

第十条　办事处主任、副主任实行任期制。一般任期为3年。特殊情况，经主管部门和干部管理部门批准可以适当延长任职时间。

第十一条　办事处主任、副主任的考察和任免，属于市管干部的，按市管干部考察和任免程序办理。不属于市管干部的，由主管部门按规定程序进行考察和任免。

第十二条　各办事处科级和科级以下干部实行轮换制。轮换时间一般为2年。特殊情况，经主管部门批准可适当延长轮换时间。选调轮换制干部，办事处、选调者本人和派员单位须签定《驻外办事处干部轮换工作协议书》，并报市政府办公室和市人社局审核、监督，各方均应认真履行协议。轮换制干部在办事处工作期间，只迁移党、团组织关系和工资关系，其奖金、补贴、福利等由办事处负责。干部轮换期满回原单位工作，由主管部门会同办事处及派出单位对其在办事处工作期间的表现进行全面考核，考核合格的，原工作单位应妥善安置。

第十三条　为降低行政成本，办事处人员不足时可在驻地按有关规定聘请雇员。

第十四条　办事处可作为干部培养锻炼基地，由市委组织部每年有计划地安排干部到办事处挂职锻炼。

第十五条　办事处人员的奖惩，属国家公务员系列的，严格按《公务员法》和《国家公务员奖惩暂行规定》执行，属工勤人员系列（含聘用）的，参照上述规定和条例执行。

第五章　经费管理

第十六条　各办事处为财政全额拨款事业单位，市财政给予工作经费保障。所需经费由主管部门及财政部门按照职责和驻地实际情况核定基本经费（含办公场所的维护、租赁及接待、车辆、人员工资、物业管理等费用），核定费用由市财政报市政府分管领导审核后，由市财政直接拨付办事处。各办事处经费原则上每年核定一次，实行包干。特殊情况所需经费另行解决。

第十七条　办事处的各项收支均应纳入财务管理，按时向主管部门报送财务报表，不得设立小金库。各办事处发生的借款，须经主管部门同意。

第十八条　主管部门要定期组织财政、审计等部门对办事处财务工作进行指导、监督和检查。原则上每年对各办事处进行一次联合检查或审计。办事处主要领导工作变动时，要进行离任审计。办事处应自觉接受监督检查。

第六章　国有资产管理

第十九条　办事处对国有资产的安全、保值增值、使用及经营状况负全部管理责任，必须定期检查固定资产使用和管理情况，保持账实相符。

第二十条　健全和完善国有资产管理制度。办事处的国有资产不得用于为企业贷款抵押和担保，不得进行变卖、转让等处置。如遇特殊情况需要变动和处置国有资产时，办事处须提出书面申请，经主管部门同意，报市政府分管领导批准后实施。办事处购买专控商品，应提出书面申请，报主管部门审核、安排。

第二十一条　办事处不得从事经营性生产、贸易、投资活动,不得以任何形式经商办企业。

第七章　自身建设

第二十二条　各办事处要认真按照政治坚定，求真务实，解放思想，开拓创新，团结协调的要求，加强班子和队伍建设。建立健全廉政建设责任制，自觉遵守廉洁自律方面的有关规定。

本办法由市政府办公室负责解释，自颁布之日起施行。




罪刑法定原则在司法实践中的反思

林 岩


罪刑法定原则作为现代刑法的一项基本原则已成公里，其现代意义上的司法渊源，最早可以追溯到1215年英王约翰签署的《大宪章》第三十九条的规定，即“凡是自由民除经贵族依法判决或遵照国内法律之规定外，不得加以扣留、监禁、没收财产、剥夺其法定保护权，或加以放逐、伤害、搜索和逮捕。”这里就蕴涵这罪刑法定的思想。到了17、18世纪，资产阶级启蒙思想家在他们的著作中针对封建刑法中罪刑擅断、践踏人权的黑暗现实，更加明确的提出了罪刑法定的主。之后被誉为“刑法之父”的贝卡利亚在其著名的《论犯罪与刑罚》中指出的“只有法律才能为犯罪规定刑罚。……超越法律限度的刑罚就不再是一种正义是刑罚”，这一观点则至今仍为刑法学者频频引用。资产阶级革命胜利以后，罪刑法定这一思想由学说转变为法律，在资产阶级宪法与刑法中得以确认，成为世界各国刑法中最普遍的一项原则。
对于中国来说，罪刑法定是姗姗来迟的。1979年刑法中仍确立罪刑法定原则，相反却在其第七十九条规定了有罪类推制度；直至1997年全国人大对79年刑法作了大规模的修订，明文规定了罪刑法定是刑法的一项基本原则，即修订《刑法》第三条规定“法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑；法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。”由此，学术界和司法界处处洋溢这赞誉之声，罪刑法定的确立并加以适用对我国的法制建设来说无疑是具有里程碑式的意义的。
然而负重之骥难以猝然站立，在中国这头雄狮的血管立流淌的从来就不是法治的血液。在人治的天空下，中国的政权机构积淀下了太多命令高于法律的习惯，积重难返；中国的国民被千百年来的压制所束缚，如临深渊，如履薄冰，在这样的时代背景下，罪行法定的贯彻实施便难上加难了。
而今，法治的车轮已经滚过了21世纪的最初几年，罪刑法定原则在中国政府强有力的鞭策下成效斐然，但存在的问题也令人触目惊心。
要论述罪刑法定，就无法避开刑法的结构问题。这是罪刑法定能否在一个国家得以有效实施，能否真正惠及国民的关键所在。
在现代法治国家中，罪与刑的结构大致可以概括为四种：
　　一、罪状设计严密，刑罚严厉（又严又厉）；
　　二、法网不严密，刑罚不严厉（不严不厉）；
　　三、法网严密而刑罚不严厉（严而不厉）；
　　四、刑罚严厉而法网不严密（厉而不严）；
　　结构决定了功能，不同的刑法结构具有不同的刑法功能。法网严密，有助于刑法保护社会功能的实现；刑罚宽缓，则有利于刑法保障人权功能的达成。因此，严而不厉的刑法结构是当今世界刑法发展的走向，至今已为多数西方国家所采用。我国的刑法结构应该说是厉而不严的。在我国现行刑法中，重刑（包括死刑和自由刑）所占的比例相当大，在刑法分则中，几乎每个犯罪形态（罪种）都能使罪犯的生命权遭受剥夺。死刑的泛滥使刑罚失却了预防犯罪和教育罪犯的根本意图，既失于人道，又不利于公民基本权利的保障。西方200多年的刑法发展史表明，刑罚趋缓是刑法演进的规律，减弱刑罚的调控强度，实现刑罚的轻缓化已然得到学界的共识。因此，在中国未来的刑事立法中，应该适当加大罚金在刑罚体系中比例，合理限制有期徒刑的适用范围，特别是要削减死刑。
　　法网不严是我国刑法中罪刑法定举步唯艰的核心问题。现在，中国已经加入WTO，但是我国现行的犯罪形态却未得以有效的调整和革新。如而今贿赂外国公职人员的犯罪问题在我国日益严重，而在我国的制定法中，却仍未增设贿赂外国公职人员的罪种，在司法实践中如果要严格遵循的罪刑法定，对这种犯罪类型，定罪便无从谈起；而要对之予以定罪，有罪类推的幽魂便惟有死灰复燃了。这无疑将使我国的司法实践陷入尴尬之地。随着社会经济的发展，人民生活水平的提高，各类新型犯罪层出不穷，对之增加与之相应的罪种，便成了重中之重。
　　法网疏漏，最大的疏漏在于缺乏违宪审查机构。违宪是最严重、最具社会危害性的犯罪，宪法独特的法律地位使它与其他部门法有着千丝万缕的联系，违宪案件一旦出现，将会牵一发而动全身，使部门法上的具有严重社会危害性的犯罪得不到应有的惩罚。
　　但书是中国刑法所特有的，历来为法学界所称道。但是但书将社会危害性较为轻微的违法行为排除在犯罪之外，这虽然节省了我国有限的司法资源，使之能集中力量应对各类严重的违法犯罪行为，却也无疑是中国刑法呈现不严状态的一个重要原因。因为社会危害性属于主观方面的构成要件，它的衡量的显然是没有一个方之四海而皆准的标准。这必然会导致国民对怎样的行为才能构成犯罪产生一个摸棱两可的概念，使法律出现一个非人权的盲点，这是和罪刑法定的初衷格格不入的。在下表中：

年份 全国刑事案件发案数 治安案件发案数
86 547115 　　　　　　　　　1115858
87 750439 　　　　　　　　　1234910
88 827594 　　　　　　　　　1401144
89 1971910 　　　　　　　　　1847625
90 22161997 　　　　　1965663
91 2365709 　　　　　　　　　2414065
92 1582659 　　　　　　　　　2965737
93 1616979 　　　　　　　　　3351016
94 1660734 　　　　　　　　　3289760
95 1690407 　　　　　　　　　3300972
96 1600916 　　　　　　　　　3363636
97 1613629 　　　　　　　　　3227669
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（单位：件）

　　87年—89年这十年间全国的治安违法案件的数量几乎都是刑事发案案件的两倍，而两者之间的分界线无非是一个摸棱两可的“社会危害程度”，那么我们有理由怀疑在这种中国特有的脱离法院判决的治安处罚中存在着漏洞，而在这个疏漏的法网中究竟有多少漏网之鱼更是无法想象的。一个社会拥有多种可以长期剥夺公民自由权利的制裁方式并且存在着诸多说不清道不明的暗箱操作将使得法律面前人人平等的基本精神变得暧昧。这对罪刑法定原则来说无意是一个绝大的讽刺。下面我们就从我国的另一种制裁方式——劳动教养制度——进一步分析其中存在的有违罪刑法定的问题。
　　我国的劳动教养制度是从50年代开始建立和发展起来的。那是一个高度政治化的年代，新生的国家政权嗷嗷待哺，社会各项事业百废待兴，面对大乱初定之后人心思动的社会现状，我国不健全的法制心有余而力不足。于是劳动教养制度应运而生并在当时特定的历史背景下对社会的安定起到了积极的作用。但在法制逐渐健全的今天，它已经与社会现实相背离，尤其是党的十五大及九届全国二次会议后，依法治国作为我国的一项基本国策得以确立，1979年修订的《刑法》提出的罪刑法定原则更是使劳教制度存在的合理性受到巨大的挑战。
　　劳动教养制度与罪刑法定原则最大的冲突在于劳动教养制度对劳教人员的强制性限制人身自由上。根据1979年《国务院关于劳动教养问题的补充决定》：劳动教养的期限是1年至3年，必要时可延长1年。而我国先行《刑法》第三十条明文规定：管制的期限为三个月以上两年以下。这样，不够刑事处罚的违法人员所受到的同样是强制性限制人身自由的处罚,实际上比构成刑罚的违法人员还要重。在实践中常出现主犯被判处管制或拘役，从犯因够不上刑罚而被劳动教养，但从犯被限制自由的期限却比主犯常的情况，这种行政处无疑已经成为一种变相的“刑罚”。劳教未经法院审理而由公安机关一手包办，是完全不符合刑罚的基本原则的。因此，劳动教养制度的彻底废除迫在眉睫。我们不能再而立之年还紧咬着孩童时代的奶嘴过活而对在适应我们的健康系统的面包喝牛奶视而不见。在今后的立法中，应该以国家制定法的形式通过对劳动教养的立法，并且将其纳入法院的审查范围，在罪刑法定前提下是劳教人员得到公平平等对待。
　　“严打”这一刑事政策的存在也是对罪刑法定践踏。“严打”是党和国家根据我国社会治安的具体情况和实际斗争的需要而制定的。它是我国政法工作相当长时期以来采取的一项打击严重分子的指导方针，在特定的历史时期里对犯罪起过良好的震慑作用。但随着我国刑法和刑事诉讼法的颁布，对严打这种阶段性的刑事政策，法学界颇有微词。
　　根据国务院近年来颁布的各项行政命令，“严打”方针是指依法从重从快打击严重危害社会治安的犯罪分子的方针。这一方针包含三个基本的内涵：１、“严打”针对的对象是极少数的严重危害社会治安的犯罪分子；２、“严打”是从重惩处，严厉制裁；３、“严打”是从快办案。
　　但凡重症，需用缓药慢攻方可确保无虞，如果一位以猛药趋之，虽可立竿见影，但其后遗症也许会让我们耗费更多的精力去善后。“严打”是在犯罪高潮期才取得阶段性举措，他也无异于一剂猛药。根据“严打”的基本内涵，“严打”是从重惩处，这本身就违背了刑罚的基本原则。在司法实践中，很容易会造成一个人没有达到刑罚的程度，但不幸的是他处于严打期间，司法机关依据“严打”指示，不得不有罪类推之予以定罪，轻罪重罚；“严打”要从快办案，这更加不可取。我国刑事诉讼法规定，对被告的定罪必须通过一定的审判调查程序。程序正义是最大的正义，如果一味的要求快，仓促草率断案，这无疑会使被告的申诉权无法得到有效的保障。从快办案是一个司法效率问题，是任何司法行为的价值观，而不应该将之纳入“严打”这一刑事政策中来。
　　在“严打”时间中，由于为我国历来政策高于法律的人治思想所累，很容易出现严打对象扩大化的问题。这样一来，一大批本来构不成刑罚或构不成更重的刑罚的违法人员因“从重”的政策精神而获罪，或多受牢狱之灾；而且在某些地方，地方政府甚至以在严打期间所打击的犯罪数量来衡量下一级政府政绩的得失，于是不可避免的出现了给地方下打击罪犯的指标的情况，这将使得无辜的人灾“政绩”的光环下被蒙上不百之冤的情况。
　　罪刑法定原则无法灾我国受到立竿见影的效果，中国的司法制度难辞其疚。我国宪法及有关组织法规定法院须接受地方政法委的领导，并又向人大汇报的义务。法院的审判须接受同级政法委的直接领导，这使得干涉司法公正的情况屡见不鲜，某个领导的条子出现在法官的审判席上的情况便不足为奇了。长此以往，司法独立何在？罪刑法定何在？公民利益的保障何在？法院须向同级人大汇报，看似对审判的监督，值得欣慰，但法院是严格依照法律的有关规定对案件予以判决的，试想如果法院的审判一旦遭到人大质疑，这怎能不使法院陷入两难之地？人大监督法院的方式应该要求其依照法律审判案件，它对法院的质疑权只能针对法官而不是案件的判决本身。人大可以对个别法官的枉法行使其罢免权获弹劾权，这样，既能有效监督法院的枉法行为，又无伤于法院的司法公正。
　　在法院内部，审判委员会的存在使审判权陷入行政化的边缘。罪刑法定的贯彻在很大程度上在于能否确保庭审法官的独立裁判权。法官在审理案件时严格依照法律精神以事实为准绳予以判决。而在我国的审判体系中，审判委员会却有权要求庭审法官违背其意志作出判决，这种行政命令式的判决是无法确保罪刑法定的。试想如果审理案件的是一批法官，而作出判决决定的又是另一批法官，审者不判，判者不审，这无疑是中国司法界最大的黑色幽默。
　　反思的目的在于促进，我们渴盼着罪刑法定真正到来的那一天！