浅论行政诉讼被告资格—以田永诉北京科技大学和村民诉村民委员会为例子

项露鲁


[摘要]：随着人们法律观念的不断深入，民主化不断加强，从以往民告官案子接近于零到现在日渐增多，但是百姓的胜诉率还是不高，行政机关的干涉时有存在。这也体现了我国的行政诉讼制度还不够完善，还没有有效的机制来遏制这种现象。有大量的行政诉讼案子处于悬挂状态，没有明确的法条和规范，这给法官留下了很大的自由裁判权，不利于社会主义法制建设。几年前的田永诉北京科技大学案，村民起诉村民委员会等引起了我国法学界，法律界对高校和村民委员会是否具备行政诉讼的主体资格的探讨，形成了几种意见。从中也体会到确定行政诉讼被告资格的重要性和迫切性。

[关键词]：行政诉讼 行政诉讼被告资格 重要性和紧迫性

（一）引言：行政诉讼被告资格的重要性

我国《行政诉讼法》于1989年4月4日由第七届全国人大第二次会议通过，于1990年10月1日起施行，至今已经有15年的历史。《行政诉讼法》的实施，不仅有效保护了公民、法人或者其他组织的合法权益，而且更为重要的是，其强有力地推动了我国行政法治化的进程，将行政机关的具体行政行为纳入到司法审查的轨道，提高了人民政府依法行政的意识，它无疑是中国法治建设中的里程碑。标志着我国依法行政开始进入重视保护公民权利和监督行政权力的新阶段。但同时也难免存在很多的问题，在认定行政诉讼被告资格的时候存在资格认定没有法律依据，有时还出现无被告的地步，从中暴露出种种问题有待于在以后的行政审判中不断的完善和改进。

事物发展日新月异，许多之前从未出现的问题都出现在了现实的社会中，“民告官”的案件不断出现在法院，这是一种法制建设的成果和民主化的体现，之前行政诉讼案件的胜诉不高，但近些年这类案件的胜诉率有所增长。据最高法院的统计表明，原告胜诉的比率有所下降，江必新教授指出，从全球范围看，行政诉讼案件的原告胜诉率一般不超过10％，这个比率在中国如此之高，说明政府机关的行政行为亟待进一步规范，同时也表明法院有能力通过行政审判保护公民的合法权益，而并非“官官相护”。(1) 1999年田永案就是一个重要案例，在该案中，虽北京科技大学就自身的被告资格提出异议，但这一问题却是法院在审理时必须加以考虑的问题，针对此问题：法院审理中曾出现两种意见。一种意见认为，学校不属于行政机关，不具有行政诉讼被告主体资格。因此北京科技大学不能作为本案的适格被告。另一种意见认为，学校虽不是国家行政机关，但学校属于法律，法规授权的履行部分教育行政管理职责的教育机构，学校在依法履行教育行政管理中具有行政诉讼被告主体资格。然而，到目前为止，仍没有法律和有效的司法解释明确规定高校的行政诉讼被告资格，这就成为许多法院仍不受理此类案件的直接原因。但是，从长远看，在本案中把作为适格被告的高校以“法律法规授权的组织。”为依据的解释在理论上并不彻底。这是因为“法律法规授权的组织”是一个非常模糊和不确定的法律术语，《行政诉讼法》本身并没有对这一概念予以清楚的界定。有学者指出，行政法学界有必要跳出将行政诉讼主体限于行政机关和法律法规授权的组织的狭隘视野，借鉴法国等大陆法系国家的经验，引入公务法人的概念。关于村民委员会在行政诉讼中的地位问题，历来都有争议，司法实践中各地做法也不统一。有的学者认为，村民委员会和政府的共同行为中，一般应该将村民委员会列为第三人参加诉讼，但村民委员会在有些情况下，可以成为行政诉讼的被告。(2) 如郑州中级人民法院在审理原告诉乡蒸发增加农民负担的案件时，发现有些乱收费、乱摊派是村民委员会的行为。有的村民委员会不给村民责任田，小孩子户口不给开据出生证明。由此引起关于村民委员会是否具有行政诉讼被告资格的争论。(3)一种意见认为，村民委员会是群众性自治组织，属于社团法人，不具有行政诉讼主体资格。另一种意见认为，村民委员会虽然不是行政机关，但是根据法律、法规规定，村民委员会享有一定的行政权，例如，村民委员会组织法规定，村民委员会管理本村的公共事务和公益事业，有权管理属于集体村民所有的土地。土地管理法规定：集体所有的土地依法属村民集体所有，由村民委员会经营管理。土地管理法实施条例规定，农村村民建住宅需要使用土地的，应当先想村民委员会提出用地申请，由村民委员会报人民政府批准。所以，管理本村的公共事务，管理集体土地，向政府申报村民的用地申请等，是村民委员会的法定职责。据此，可以将村民委员会视为法律、法规授权的组织，在有关方面具有行政诉讼被告资格。(4)本人认为。以村民委员会为被告处理某些行政争议案件，“社会效果是好的”。行政诉讼被告资格的确定不论在实体法上还是在程序法上都是具有极其重要的地位。



（二）当下制度的设计：行政主体理论与行政诉讼被告资格的对应

1．行政主体概念以及我国的法律规定

自从行政主体理论在上世纪80年代末提出以来，经过十多年的不断发展和完善，形成了现在比较完整的理论体系，对促进和推动行政法治的发展起到了重要作用。但是，随着我国社会结构的变迁，社会主体多元化，行政主体理论中主体范围过窄、不利于相对人诉讼等弊端不断显现，已经落后于甚至阻碍了司法实践的发展。因此，我们要对现在的行政主体理论的价值、功能进行重新定位，通过对行政主体概念的新的理解来重新构建行政主体理论。关于行政主体的概念，学者们的表述虽然各不相同，但是大同小异，基本一致。(5)有的学者认为行政主体特指能以自己的名义实施国家行政权（表现为行政管理活动），并对行为效果承担责任的组织。有的学者认为行政主体是享有实施行政活动的权力，能以自己的名义从事行政活动，并因此而承担实施行政活动所产生责任的组织。人们普遍认可的说法是：行政主体是指享有行政职权，能作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任的组织。由以上定义，可以看出我国行政主体具有以下四个特征：第一，行政主体只能是组织，而不是个人。尽管行政主体的各种行政管理活动都是由公务员做出的，但公务员是以行政主体的名义行使职权，公务员本身并不是行政主体。公务员以自己名义实施的活动属于个人行为。第二，行政主体是实施国家行政权的组织。不是社会中的所有组织都可以成为行政主体，只有那些享有行政职权的组织才能成为行政主体。第三，行政主体是能够以自己的名义行使行政职权的组织。“以自己的名义”的外在表现形式就是能够在做出行政决定的法律文书上署名。行政机关的某些内设机构、派出机构和临时机构以及受委托的组织虽然也能做出具体行政行为，但他们不能以自己的名义进行，不是行政主体。根据上述特征，在我国，只有国家行政机关和法律、法规授予某种特定行政职权的组织，才能成为行政主体。

2、当下行政诉讼被告资格的法律规定

而关于我国行政诉讼被告资格的法律规定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十九条至第二十二条的规定，可以看出我国行政诉讼被告包括两种，即行政机关和法律法规授权的组织。(6)从理论上来看，有关行政诉讼被告条件的说法虽然不少，但实质条件有三：1、必须是行政行为主体；2、必须是行政职权主体；3、必须是责任主体。按照行政法的理论，行政主体的法律资格要件一般有三：1、主体必须是享有行政职权的组织；2、主体必须是能够以自己名义实施行政活动的组织；3、主体必须是能够独立承担行政责任的组织。所以，笔者认为行政主体是指享有国家权力，能够以自己的名义从事行政管理活动并能独立地承担由此产生的法律责任的组织。这是对行政诉讼主体最基本的概括，也是比较确切的一个定义。我国行政主体理论的主要功能之一就是确认行政诉讼被告，二者联系的纽带就是责任承担问题。因为根据现在的行政主体理论，必须是能够对自己的行政行为独立承担责任的组织才能成为行政主体，而“独立承担责任”的表现就是可以成为行政诉讼的被告，也就是说行政主体承担的是形式上的责任。二者联系太过紧密又直接造成两个弊病：一是不便于相对人诉讼。我国的行政组织系统庞杂，哪些是行政机关，哪些是法律法规授权的组织，还有行政机关的各种内设机构、派出机构、临时机构以及受委托的组织，甚至连专业人士也往往理不清头绪，普通的相对人很难或者根本不可能辨清谁具有行政主体资格，因此当自身合法权益受到侵害时，连应当起诉谁都无从知道。二是为法官讨好政府，明哲保身提供了口实。行政系统一般是实行首长负责制，出于他们政绩着想，官员们是非常不希望自己成为行政诉讼被告的，因此当他们受到起诉时，往往会通过各种渠道给法官实行压力。由于我国司法组织体制的不健全，法官甚至法院的命运一般掌握在当地政府手里，法官们迫于各种压力和为了自己前途，就会抓住被诉机关不是行政主体，不能成为行政诉讼被告这根“救命稻草”，对相关案件不予受理。这是我国行政诉讼受到很大阻力的重要因素之一。



（三）当下我国行政诉讼被告资格的缺陷

1、行政诉讼被告确定复杂化

行政主体与行政诉讼被告的对应关系，在我国法治还不够完善的今天，在行政诉讼法发展的初步阶段具有积极的意义，随着民主法治的发展以及行政诉讼实践的推进，以行政主体为标准确定行政诉讼被告的缺陷已经显示出来了。我国的行政机构比较其它国家为复杂，其结构隶属关系，职权的划分是有不同的时期，不同的部门制定的法律，法规，规章甚至规范性文件规定的，是非常专业和复杂的问题，使得被告的确定比较的复杂，从而增加了启动司法救济程序的难度和成本，也违背了救济程序简便易行的原则，不利于行政相对人权利的保护。

2、公权力救济出现真空。

随着公共行政的发展，行政权行使主体从单一走向多元化，而按照传统的行政主体标准理论，一些行使公权力的主体，如社会团体、行业协会、事业单位则在法律的监督之外，出现了权利救济的真空。

3、行政主体标准缺乏科学性。

行政诉讼的被告资格是个程序问题，而行政主体是个实体的问题。所谓行政主体标准，实为合法主体标准，也就是只有合法行政主体才能成为适格被告，这意味着在起诉审查阶段就要解决行政主体是否合法的问题。

4、以行政诉讼为基点，从确定行政诉讼被告出发来构建行政主体，偏离了建立行政主体的根本目标。

保证行政组织的完整统一和连续，使行政主体成为一个个分离、孤立的机关本身，无法解决我国行政组织中复杂的关系，并无益于我国行政组织系统的改革和建设，而且也违背了所借鉴的国外行政主体理论的基本精神。以行政诉讼为出发点来构建我国的行政主体理论有本末倒置之嫌。

5、我国现有的行政主体理论也使得我国行政诉讼被告的确定存有先天不足和缺乏根基的问题。

我国现有的法律制度对行政主体的规定不够全面和完善，从而使得行政诉讼被告资格确定存在先天的不足，缺乏最基本的理论基础。
黑龙江省哈尔滨市人大常委会


哈尔滨市私营企业登记管理条例
哈尔滨市人大常委会



第一章 总 则
第一条 为加强私营企业登记管理，规范登记行为，积极鼓励和引导私营经济健康发展，保障私营企业合法权益，根据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国合伙企业法》、《中华人民共和国公司登记管理条例》、《中华人民共和国合伙企业登记管理办法》、《中华人民共和
国私营企业暂行条例》等有关法律、法规，结合我市实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市行政区域内私营企业的登记管理。
第三条 本条例所称私营企业，是指企业资产属于私人所有、雇工8人以上的营利性经济组织。
私营企业可以采取独资企业、合伙企业、有限责任公司等形式进行登记。
第四条 市、县（市）工商行政管理部门是私营企业登记管理机关。
市工商行政管理部门负责本条例的组织实施。

第二章 登记管辖
第五条 市工商行政管理部门负责市区内下列私营企业的登记：
（一）注册资本500万元以上（含500万元）的私营企业；
（二）投资者超过30人的有限责任公司；
（三）房地产开发企业；
（四）集团有限责任公司；
（五）高新技术和信息行业；
（六）其他特殊行业。
第六条 跨地区的私营集团有限责任公司由市工商行政管理部门负责登记。
第七条 哈尔滨高新技术产业开发区和哈尔滨经济技术开发区的私营企业登记，由市工商行政管理部门委托其设在开发区派出机构办理。
第八条 区工商行政管理部门受市工商行政管理部门委托，负责本辖区内除条例第五条、第六条、第七条规定以外的私营企业的登记。
第九条 县（市）工商行政管理部门负责本辖区内除本条例第六条规定以外的私营企业的登记。

第三章 设立登记
第十条 申请设立有限责任公司的，应当到规定的登记管理机关申请名称预先核准，预先核准的公司名称保留期为6个月。
在保留期内，不得转让公司名称；未取得营业执照的，不得从事经营活动。
第十一条 申请设立私营企业，申请人应当向登记管理机关提交下列证明文件：
（一）申请书；
（二）申请人居民身份证；
（三）使用自有私产房的，应当提交产权证；租用房屋、场地的，应当提交房屋、场地租赁合同和有关房、地产权属证明；
（四）设立独资企业、合伙企业的，应当提交出资权属证明；设立有限责任公司的，应当提交有法定资格验资机构出具的验资证明，及验资机构《企业法人营业执照》复印件；
（五）设立合伙企业的，应当提交合伙人的合伙协议，协议事项应当符合国家的规定；设立有限责任公司的，应当提交公司章程；
（六）从事国家有专项规定的行业或者品种的生产经营，应当提交有关部门的审批文件。
第十二条 登记管理机关收到申请人提交的有关证明文件后，对手续完备的，应当予以受理。
第十三条 登记管理机关自受理申请之日起15日内对申请人提交的证明文件进行审查和调查，对符合开业条件的准予登记，核发营业执照。不予登记的，应当自受理申请之日起15日内书面通知申请人，并退回申请人提交的证明文件。
第十四条 私营企业凭营业执照刻制印章，开立银行帐户，办理纳税登记。

第四章 变更登记
第十五条 私营企业有下列情况之一的，应当办理变更登记：
（一）改变企业名称、住所、法定代表人（负责人）、注册资本、经营范围以及改变合伙人、投资比例或者投资者等主要登记事项之一的；
（二）合伙企业修改合伙协议，有限责任公司设立或者撤销分支机构的；
（三）因合并、分立而存续的企业，其登记事项发生变化的。
第十六条 私营企业申请变更登记，应当向原登记管理机关提出申请，填写《私营企业申请变更登记注册书》或者《公司变更登记申请书》。
第十七条 私营企业申请变更登记，应当向登记管理机关提交下列证明文件：
（一）企业法定代表人（负责人）签署的申请书；
（二）合伙企业应当提交全体合伙人签署的协议书，有限责任公司应当提交股东会或者董事会决议书、修改后的公司章程；
（三）有限责任公司变更股东的，应当提交新股东的法人资格证明或者自然人身份证明；
（四）其他有关证明文件。
第十八条 登记管理机关受理私营企业变更登记，应当在收到申请之日起7日内对提交的证明文件进行审核。对符合条件的，准予变更登记；对不符合条件的，不予办理变更登记，并自受理申请之日起7日内书面通知申请人，退回申请人提交的证明文件。
第十九条 私营企业迁出原登记管理机关管辖区域，应当到原登记管理机关办理迁移手续，填写《私营企业迁移申请表》。原登记管理机关查验《私营企业迁移申请表》和有关证明文件后，对符合迁移条件的，准予迁移，收回营业执照及副本，并将企业档案移交迁入地登记管理机关。
企业凭《私营企业迁移申请表》和有关部门的证明文件，到迁入地登记管理机关办理变更登记，领取营业执照。

第五章 注销登记
第二十条 私营企业发生下列情况之一的，应当办理注销登记：
（一）歇业；
（二）因分立、合并而终止营业；
（三）自行停业1年以上；
（四）领取营业执照6个月未开业；
（五）被依法宣告破产；
（六）公司章程规定、合伙协议约定的营业期限届满或者出现公司章程规定、合伙协议约定的其他解散事由，不再继续经营的；
（七）股东会决议解散或者全体合伙人决定解散；
（八）被依法责令关闭或者被吊销营业执照。
第二十一条 私营企业转让的，转让方应当持转让协议书、营业执照和有关证明文件向原登记管理机关办理注销登记。受让方按有关规定办理设立登记。
第二十二条 私营企业办理注销登记，应当填写《私营企业申请注销登记注册书》，并向原登记管理机关提交下列证明文件：
（一）企业法定代表人（负责人）签署的申请书；
（二）合伙企业应当提交全体合伙人签署的协议书、解散决定书；属于本条例第二十条第（五）、（八）项情形的，应当提交法院破产裁定书、行政机关责令关闭的文件或者吊销营业执照的行政处罚决定书；
（三）债权债务清偿证明或者债务清偿保证书；
（四）完税证明；
（五）法律、法规规定应当提交的其他文件。
有限责任公司按照《中华人民共和国公司登记管理条例》规定办理注销登记。
第二十三条 登记管理机关接到申请人填写的《私营企业申请注销登记注册书》后，应当查验有关证明文件，对手续完备的予以受理，自受理之日起10日内做出审核决定。
第二十四条 登记管理机关对核准注销登记的私营企业，收回其营业执照及副本、公章、财务专用章、合同专用章，注销其注册号，并通知其开户银行。

第六章 分支机构登记
第二十五条 私营企业分支机构，是指私营企业设立的分公司、分厂、分店等。分支机构不具有企业法人资格。
第二十六条 私营企业设立分支机构，应当在分支机构所在地的登记管理机关办理设立登记。
第二十七条 私营企业设立分支机构，应当提交下列证明文件：
（一）企业法定代表人（负责人）签署的申请书；
（二）合伙企业应当提交全体合伙人签署的协议书，有限责任公司应当提交董事会的决议书；
（三）登记管理机关加盖印章的营业执照复印件，设立分公司的，应当提交公司章程复印件；
（四）经营场所证明；
（五）设立分支机构的私营企业出具的资信证明；
（六）其他有关证明文件。
第二十八条 私营企业分支机构改变主要登记事项，应当向分支机构所在地的登记管理机关办理变更登记，并提交下列证明文件：
（一）分支机构负责人签署的申请书；
（二）私营企业法定代表人（负责人）签署的决定书；
（三）其他有关证明文件。
第二十九条 私营企业撤销分支机构应当在分支机构原登记管理机关办理注销登记，并提交下列证明文件：
（一）分支机构负责人签署的申请书；
（二）私营企业法定代表人（负责人）签署的决定书；
（三）合伙企业应当提交全体合伙人签署的协议书，有限责任公司应当提交董事会的决议书。

第七章 年度检验和证照、档案管理
第三十条 每年1月1日至4月30日登记管理机关依法对私营企业进行年度检验，确认其继续经营的资格。
第三十一条 登记管理机关核发的私营企业营业执照，除登记管理机关依法可以扣缴或者吊销外，其他任何单位和个人不得收缴、扣押、毁坏。
任何单位和个人不得伪造、涂改、出租、转让、出借、出卖私营企业营业执照。
第三十二条 私营企业遗失营业执照正、副本，登报声明作废后，方可申请补领。
第三十三条 登记管理机关应当建立健全私营企业档案管理制度，凡是对私营企业实施登记管理、监督管理过程中形成的具有保存价值的文字、图表、声像等资料均应当存入私营企业档案之中。
第三十四条 借阅、抄录、复制私营企业档案资料的，应当按照规定的权限和程序办理。
任何单位和个人不得修改、涂抹、标注、损毁私营企业档案资料。

第八章 法律责任
第三十五条 私营企业有下列情形之一的，由登记管理机关按下列规定予以处罚：
（一）未经登记注册擅自开业的，登记管理机关责令其办理设立登记，没收违法所得，并处以200元以上1000元以下的罚款；
（二）提交虚假证明文件或者采取其他欺诈手段取得登记的，登记管理机关责令其重新办理设立登记，处以200元以上1000元以下的罚款；情节严重的，吊销营业执照；
（三）未按规定办理有关变更登记事项或者未按规定接受年度检验的，登记管理机关责令限期改正，逾期不改正的，处以100元以上500元以下的罚款；
（四）年度检验中隐瞒真实情况、弄虚作假的，登记管理机关责令改正，可以处100元以上500元以下的罚款；情节严重的，吊销营业执照；
（五）私营企业破产、解散清算结束后，未办理注销登记的，吊销营业执照；
（六）出租、转让、出卖营业执照的，没收违法所得，处以600元以上3000元以下的罚款，吊销营业执照；
（七）伪造营业执照的，责令其停止经营活动，没收假营业执照和违法所得，处以1000元以上5000元以下的罚款；
（八）涂改营业执照的，没收违法所得，处以400元以上2000元以下的罚款；情节严重的，吊销营业执照。
有限责任公司、合伙企业违反本条前款各项规定的，分别按照《中华人民共和国公司登记管理条例》、《中华人民共和国合伙企业登记管理办法》的有关规定处罚。
第三十六条 登记管理机关作出相应行政处罚决定之前，应当按照《中华人民共和国行政处罚法》和有关听证程序的规定，告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，登记管理机关应当按照规定程序组织听证。
第三十七条 因登记管理机关的工作人员违法实施登记，致使私营企业受到直接经济损失的，依照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定处理。
第三十八条 登记管理机关不得借登记、年检之机，在法律、法规规定之外代扣、代收各种费用或者增加其他负担。
登记管理机关的工作人员玩忽职守，不履行法定职责，滥用职权，徇私舞弊，收受贿赂或者侵害权利人合法权益的，由所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十九条 私营企业对行政处罚决定不服的，可以申请行政复议；对复议决定不服的，可以提起行政诉讼。
第四十条 罚没票据和罚没款的处理，按照国家和省的有关规定执行。

第九章 附 则
第四十一条 本条例具体应用中的问题，由市人民政府负责解释。第四十二条 本条例自1998年10月1日起施行。



1998年8月26日