甘肃省人民政府


甘肃省派遣团组和人员赴国（境）外培训暂行管理办法
甘肃省人民政府



一、根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于严禁用公费变相出国（境）旅游的通知》（中办发〔1993〕16号），《国务院办公厅关于派遣团组和人员赴国外培训的规定》（国办发〔1990〕4号），以及国家外国专家局、外交部印发的《关于派遣团组和人员赴国（境）外
培训的暂行管理办法》（外专发〔1993〕314号）的有关规定，结合我省实际，制定本暂行管理办法。
二、出国（境）培训，是指从国内企、事业单位及党和国家机关，选派各类人员（包括技术、管理等）到国外或港、澳地区，采取多种形式（包括研修、实习）学习先进的实用技术、生产技能、科学的经营管理经验及其他业务知识（不包括国家教委归口管理的向国外派遣留学和进修人
员）。
三、甘肃省引进国外智力办公室（以下简称省引智办）为我省赴国（境）外培训工作的归口管理部门，其职责是：
（一）按照党中央、国务院有关出国（境）培训工作的方针政策，对全省出国（境）培训工作进行统筹规划、综合协调和统一管理，并拟定有关规章制度；
（二）按照国家有关规定，对报国家外国专家局审批、审核、备案的出国（境）培训项目进行审核，提出意见，并办理各项报批手续；
（三）根据省里制定的出国（境）培训团组派遣计划，会同有关部门选拨培训人员，并监督实施；
（四）负责出国（境）培训工作的调查研究，配合有关部门总结推广出国（境）培训的成果。
四、赴国（境）外培训实行计划管理。省引智办要根据我省经济和社会发展需要及培训能力，会同省业务主管部门，于每年12月底以前编制出下年度赴国（境）外培训计划，报省政府批准后组织实施。
五、赴国（境）外培训团组的组织和审批。执行引进技术设备项目合同和经国务院批准与外方签订多边和双边经贸、科技、贷款和赠款等协议安排的赴国（境）外培训，仍按临时因公出国的审批权限审批。其他各类培训团组，根据省政府批准的培训计划，由业务主管部门下发通知，组
织参训人员。团组组成后，经报省引进智力办审核后，报省政府审批。其中厅局级干部出国（境）培训，以及由国家外国专家局立项和专款资助的出国（境）培训，经省政府同意后，由省引智办报国家外国专家局审批。县处级以下干部出国（境）培训，报国家外国专家局审核。各市地和省
直单位不得自行组织赴国（境）外培训团组。
国务院各部委、各直属机构以及国务院各直属事业单位和公司，经国家外国专家局同意在我省组织的出国（境）培训团组和人员，也应经省引智办审核，报省政府同意后组织实施。未经国家外国专家局认定资格的各类公司、学会、协会、基金会、中心、院校、办事处等在我省组织的培
训团组，各地各部门一律不得派员参加。
六、办理出国（境）培训团组和人员的程序。凡属审批、审核、备案的出国（境）培训，组团单位或派出单位必须通过省引智办在《申请出国护照事项表》和《申请出国签证事项表》的“审批情况”一栏“前往未建交或有特殊要求的国家（地区）批文号”后写明国家外国专家局出具的
审批、审核件号和省引智办的备案件号（外专培字〔199〕号、外专培通字〔199〕号、外专培核字〔199〕号，甘肃省培备字〔199〕号），并在“出国团组名称”一栏中写明“××培训人员”字样。没有填写审批、审核、备案件号的，省外办一律不予办理护照、签证。
七、优化国外培训渠道。总的原则是“广开渠道、择优选用、相对固定。”要充分利用已开辟的且实践证明信誉和培训效果都比较好的国外培训渠道。开辟国外培训渠道，省引智办要认真评估，详尽了解和掌握国外承办单位的背景情况，并征求我驻外使领馆意见，经同意后再行确定。
任何单位和个人均不得擅自与国（境）外签订培训协议。
八、严格按规定标准开支培训经费。要认真执行财政部和国家外国专家局联合颁发的《关于出国实习培训人员费用开支标准和管理办法的规定》（〔93〕财外字第600号），各组团单位不得借组团培训加收费用，牟取私利。
九、严格审核把关，确保培训质量。出国培训要按照“加强管理、统筹规划、统一标准、量力派遣、严格把关、务求实效”的原则组织。重点组织一些与市场经济有关的、专业性比较强、在国内无法进行培训的团组。按照党中央关于开展反腐败斗争和国务院关于严格控制党政干部出国
培训的指示精神，对党政干部培训团组和综合性的、以开阔眼界为目的的一般性管理培训团组，应从严控制。组团单位和审核部门要严格审核把关，重点把好培训项目关、人员资格关、接待单位关、日程安排关和出访费用关，严禁借培训之名观光旅游；严禁无关人员搭车出访；严禁下达指
标硬性摊派。各组团单位在报送审批报告时，除按现行程序提供有关材料外，还须提供下列材料：（1）培训的详细计划、日程及目的；（2）国外承办单位评估证明；（3）团组人员构成情况说明；（4）收费标准与开支项目明细表（包括外汇和人民币两部分）。凡组团单位报送的审批
材料不符合要求的，审批机关一概不予受理。
十、做好出国培训前的准备和回国后的总结工作。所有培训团组在出国（境）前，都必须集中进行预培训，时间应不少于3天。预培训除安排与国外培训的内容相关的辅导外，还须进行外事纪律、出国常识以及安全保密教育。团组在外期间，培训内容要充实，有对口参观的单位，授课
时间不少于有效培训时间的三分之一。培训结束后1个月内，组团单位要向出国审批机关和培训归口管理部门写出专题报告。
十一、组织领导和综合管理。出国培训是涉外工作的重要组成部分，必须加强领导和管理。省引智办要认真履行归口管理职责，会同外事、外经贸、监察及业务主管部门严格审查把关，定期调查分析出国培训情况，及时总结经验，纠正存在的问题。
十二、本暂行管理办法自发布之日起执行。我省以前关于赴国（境）外培训工作的各项管理办法和条款，凡与本暂行管理办法相抵触的，均予废止。



1996年12月6日
论雅典民主法制的局限性
付百平
(长江大学政法学院,湖北荆州 434020)


[摘要] 雅典城邦作为雅典民主法制的摇篮创造了先进的民主政治体制,给人类留下了宝贵的文化遗产.雅典的民主政治在选举、审判、监察等制度上都有自己鲜明的特色具有历史的进步性。但也不可避免的存在着许多瑕疵。我们在解读雅典民主政治之时也少不了去剖析其不足之处，以警现代。
[关键词] 雅典；民主政治；公民大会；陪审法庭；局限性

一、雅典民主政治的体现
雅典民主政治的产生及体现。雅典的民主政治起源于氏族社会，到奴隶制时期，实现了由君主体制到九个执政法官主持的“寡头政治”转变。后来通过德拉古（Draco）立法、梭伦（Solon）改革、克里斯提尼（Cleisthenes）改革、伯里克利（Pericles）改革终于到了雅典的民主政治。“民主”一词最早见于希罗多德（Herodotos）的《历史》一书。在古希腊文中，“民主”（Demokratia）是“人民（Demos）”和“权利（Kratia）”两词合成，即人民的权利、人民的统治之意。意大利文、英文、德文、法文和俄罗斯文中的“民主”都从其演变而来。尊重人格、保护人权，公民自治是希腊民主政治的集中表现。民主政治思想在那个时期达到了最高水平，在选举权、审判权、监察权以及行政权上都有突出的体现。
（一）、选举制度。雅典实现直接民主制，而非代议制，主要体现在公民大会上。凡年满二十岁的雅典公民都要直接参加公民大会，选举出城邦重要的公职人员。其职权是选举和评审政府官员，修改法律、解决财政收支、决定宣战和媾和、缔结和解除盟约、评定军功等。如“执政官和十将军的选举就在公民大会上举行 [1] ”。公民大会是雅典最高权力机关，每月举行两到四次，每个公民在大会中都有选举权。伯里克利说：“一个公民只要有任何长处，他就会受到任何提拔，当任工职，这就对他优点的赏赐，跟特权是两码事。贫穷也不再是障碍物任何人都可以有益于国家不管他的境况有都黯淡[2]”。公民大会用抽签的方式选举出五百人议事会、陪审员和一般行政人员。
（二）、审判制度。梭伦改革后，雅典城邦设立了十个陪审法庭，平均每个有五百人，由公民大会选举，任期一年，不得连任。陪审员由年满三十岁的男性公民通过抽签方式充任，陪审法庭作为最高司法机关，有权受理公民的“不法申诉”。对案件的受理采用开庭方式，经过原、被告的辩论后，由陪审员秘密投票得票多者胜诉。因陪审判决即是一审判决有是终审判决，故“陪审官的任何投票都应当具有最高效力[3]”。
（三）、监察制度。雅典的监察制度已经相当发达，陪审法庭除是最高司法机关外，还是最高监察机关，有批准或否决五百人议事会的权力。此外公民也可以行使监察权。在雅典，官员的当选必须经过公民的严格监察。
1、在任职前其资格需先经审查，包括：出身、财产、人品、信仰、是否尊重父母、是否服兵役等。以执政官为例，其资格由五百人议事会作初审，如有问题则提交法院判决决定是否任职。
2、官员任职期间也要收到审查。如执政官和将军在每一主席团中都要举行一次信任投票，看他是否称职，如果这种投票反对任何一个官员，他便要到陪审法庭受审，如有罪，则判决他的刑罚或罚金，如果无罪，他将复职[3]（p64）。
３．官员在其任职期满后，还要接受审查。在其离任时，会有专人对其在任职期间的财产进行审查，如有贪污或者受贿，即送交法院判决，通常对其课以非法所得的十倍罚金［４］。
４、不法申诉。任何雅典公民认为某项法令违法，都有权向陪审法庭提出控诉，在控诉期，该法令暂停实施，如作肯定判决该法令就会被撤消。
５、贝壳放逐法。他是克里斯提尼立法改革最富有特色的一种制度，这一制度是针对那些滥用权力，危害国家利益，侵犯公民权利的官员而设置的。每个春季非公民大会，先用口头表决方式提出是否有被放逐的人，如果有就召开第二次会议，每个人都在陶片或者贝壳上写上他认为应被放逐人的名字。
（四）、行政制度。五百人会议作为公民大会的常设机构，负责处理政务，为公民大会准备提案和主持大会。雅典的行政官员都是义务职，不支薪金，而且分工明确，主要有六个司法行政官、祖执政官、王者执政官和军事执政官，下面又设有各级大小官员。但他们产生的方式不太相同。六个司法执政官及他们的书记均由抽签选举，而王者执政官、祖执政官和军事执政官各有两个助理，由他们自己选举。这些人的资格在其任职之前都由陪审法庭审查，卸任时并需作报告。


二、雅典民主政治的局限
雅典的民主政治在一定程度上涵盖了民主政治的内在要求，在机制上实行任选制；在形式上赋予全民参与的机会；在实践中，到伯里克利时期也彻底摆脱贵族的控制，出现了“三权”的雏形，但不可避免地存在历史因素导致的局限。
（一）、权利产生的局限
１、“公民权”的限制。雅典人的公民意思相当强，在城邦的政治生活中只有雅典的公民才享有其权利，公民称号和公民权对于雅典人来说，是无比重要的。一个人如果只拥有巨额的财富和出身于名门世家，而不享有公民权就失去了其存在的价值和意义。而事实上雅典通过对公民权的限制来剥夺广大下层劳动者的民主权利。在古代希腊语中公民Polis源自于Polites，后者是城墙的意思，Polis本意就是住在城墙里的人，古代拉丁语中公民Civilis也和城墙Civitas有关。公民社会在古代地中海世界最初形成便是在城邦之中。但是这并不意味着城墙内的居民都有着同等的地位。公元前４３１年雅典居民人数约为４０万，而享有公民权的只有４.２万，只占总人数的１／１０左右［５］。（１）、并非生活在雅典城邦的所有人都当人看，在雅典１／３以上的奴隶被看作奴隶主的财产和工具，可以自由买卖。在罗马，曾经只有罗马本邦人才是罗马的公民，即便是被称为“罗马人的盟友”的意大利人也不具有公民资格，罗马的公民社会结构范围过于狭窄（２）、也“并非所有被当人看待的都可以成为雅典公民，外邦人和工商业者都不享有公民权”［６］。（３）、“一个雅典城邦公民权的获得一方面要看其父母是否都是本邦公民”［３］（P189）。另一方面要看其是否有与其公民资格相适应的土地。（４）、在雅典从事工商业的大多是奴隶和外邦人，“本邦人如果从事工商业达到一定期限也会被取消其公民资格［７］”。（５）、占成年人口一半以上的妇女，不分其阶级一律不享有公民权，更谈不上参加城邦的政治活动。妇女在雅典地位极其低下，这与古希腊的传统习俗分不开。就统治能力来说，柏拉图认为：“在治理国家方面，女人也能干，但在干一切事物时女人总比男人低下［８］”。亚里士多德则进一步指出：“男女之间的高低之分是合乎自然的，因为男人能用理智控制自己的情欲，而女人往往成为情欲的俘虏。”作为其他民主权利基石的公民权之狭隘性暴露了雅典民主政治实质上仍然是奴隶主专政的一种形式，国家政权始终把握在他们手中。
２、“公民权”实现的局限性。雅典的民主政治名义上是对全体公民而言的，但实践中本来就之占人口总数大约１／１０的公民，也并不一定都完全享有和行使自己的权利，他们还必须受到内外因素的制约，实际上真正能享有法律规定权利的公民少之又少。（１）、法律中的法最本质的内涵应该是平等，应不允许有任何例外和特权的存在“共和国的全体人民握有最高权力时，就是民主政治；共和国的一部分人拥有最高权力就是贵族政治。［９］”而雅典以其法治和民主著称，更有讽刺意味的是，梭伦一边说：“我们制定了不分贵族，一视同仁的法律，为每个人都规定了公正的正义［１０］”。却在另一边将公民按财产的多寡分为四等，即五百斗级（Ｐentacasiomedimni）、骑士级（Ｈippes）、双牛级（Ｚeugitae）和日佣级（thetes），并分别赋予每个等级的公民不同的权利。如改革中的四百人议事会，陪审法庭，第四等级的公民是不能参加的，高级官员也只能又一、二等级的公民担任，第三等级只能担任低级官员，第四登记却不能担任任何公职［６］(p24).（２）、财力的限制。在具有公民资格的人中，其中贫穷以及居住在远离城邦的公民事实上也行使不了公民权，能够参政的只占公民总数的十分之一二。究其原因，财力成为最大的制约因素。首先，雅典城邦极其重视战功和公役，每一个能够实际完全享有参政的公民必须要服兵役，保卫自己的城邦，而对当时要靠自备武器和粮食的战士来说，就一定要有购买能力，这样就把那些贫穷的公民阻在参政大门之外。赫尔俄德曾经说过：“假若没有充足的粮食存结起来，……那么，你就不要参加公民大会，听取法庭诉讼。[11]”其次，雅典城邦实施直接民主制，每年的政治活动十分频繁，大约每十天就要召开一次公民大会，其他的活动就更多，如此频繁的政治活动是普通公民在经济上无法承受的。再者，雅典的官员早期是无薪制，虽然后来公职津贴保证一般公民有出任一般公职之机，“但最重要的掌握实权的将军仍是无薪报酬的，于是一般公民对比极难企及[12]”。下层阶级为生活所迫，更不敢有人问津。（３）、公民时间的限制。如前所述，每隔十天左右公民就得前往雅典城邦去开会，虽然可以得到一定数额的津贴，但是要求农民不顾农时，放下农活，手工业者放弃生产特别是远离城邦的公民在时间上难以行通。过多的民主会议已与生产生活产生了严重的冲突，这部分人照样不能行使自己的公民权。（４）、参政能力的限制。公民大会作为国家权力的最高机关，其会议时间每次只一天，但它所需要解决的问题却十分繁杂。大到战争，小到纠纷，都要过问，而且程序极其严格，只有少数有才能和职位高者才拥有发言的权利。演讲口才在此时就显得格外引人注目，雅典绝大部分的人才也是这时候被发掘的，如古希腊的几位出色的政治领袖就都是出色的演说家。对于一般老百姓而言，如果没有多数人的呼应，恐怕很难有什么号召力。在这种情况下，普通百姓对参加城邦就必须拥有自己强大的军事力量。在雅典帝国形成之后，打击波斯入侵、与斯巴达一决雌雄以及攻打伯罗奔尼撒同盟等就需要庞大的军队。这部分屯国兵也不能出席。据统计，“经常能出席公民大会的人数只占公民总数的１／５左右。[13]
３．选举的不科学性。选举在雅典人的生活中是不可缺少的一部分，所有公职人员都是通过选举产生，但它的科学性也同样受到质疑。（１）民主选举与生产方式不协调。如前所述，雅典民主政治生活频繁造成“政治肥大症”，与广大劳动者生产活动的季节性和特殊性有着严重的矛盾，导致社会生活各种功能之间的深度失横，使其他机制功能失调。（２）选举表决方式的原始性。抽签选举和举手表决在雅典民主只中占有绝对的地位，许多政府官员都是由此产生。如十个陪审法庭的５０００人的民主中的实际作用。其随意性与幸运性在某种程度上已盖过民主的实际意义。我们不能抹去举手法在直接民主中的实际作用，但选举人的正当权益，尤其是不受干扰的表达自己意愿的权益不能得到保障。（３）选举不能尽才为用。在抽签选举中公民不能自由地根据自己的兴趣和专长来选择自己胜任的职业，忽视了不同公职之间的特殊要求，也不利于公民特长的发挥，这不仅不能有益工作效力，甚至适得其反。苏格拉底就曾指出：“用豆子抓阄的办法来选举国家的领导人是非常愚蠢的，没有人愿意因豆子抓阄的办法来雇佣一个舵手或建筑师或吹笛子的人…..而在这些事上，如果作错了的话其危害要比在管理国家方面发生错误要轻得多。[14]”
（二）审判制度的局限性
１.犯罪处罚的不平等。在有关犯罪的处罚上，柏拉图公开认为：“根据犯罪可以处以不同的刑罚[15]”。在实践中，雅典法律将雅典人分为三种，一是本邦公民，二是外邦公民，三是奴隶。总的处罚原则是富者多罚，保护本邦公民的权益。本邦公民伤害了自由民可以支付罚款，外邦人伤害了自由民则被驱除出境，奴隶则可能被判处死刑，因为奴隶作为财产而存在，是谈不上权利的。
２.一审终审。雅典为了审判的效率而实行一审终审，起弊端显而易见。判决是最后的判决，不能上诉也无法上诉因为根本就无上诉法院法院的第一审就代表全体公民的意志。“而且在起诉上只有男性公民才有次项权利[16]”，这种程序在客观上不利于使犯罪份子得到惩罚和无辜者的合法权益得到保护。
３.专业人员素质的限制。对一般官吏而言，没有严格的素质要求，有无德才在任用上没有任何差别。陪审员都是普通公民，多数缺乏必须的法律知识，苏格拉底就曾批评雅典民主政体中的：“根本缺陷在于它不要求其领导者具有任何特殊的知识，它将社会的命运委之于缺乏真知灼见的人们之手”，加上当时的法律不完善，也没有系统的成文法，许多案件只能依靠个人的主观判断，这样的审判具有较大的随意性。而且当时没有律师，判案的根据就是原告的申诉和被告的申辩，不擅言辞者时常败诉。“在大部分诉讼案件中诉讼的胜负主要不是取决于案件的是非曲直，而是取决于诉讼双方及其证人，以及那些在法庭上替他们讲话的朋友的态度，看他们像不像清白无罪，看他们是否说实话，看他们的发言技巧，看他们的品行是否端正。[17]”这一方面造成了审判的不公，另一方面也埋没了人才。
（三）.监察制度的局限性
１.提案负责制。雅典的提案负责制使监察制度受到严重打击。“公民大会提出的新议案如陪审法院与城邦基本法相抵触，不仅法案要被撤消，而且提案人还要受到严厉的制裁。[6](p24)”从此广大公民的监督意识一蹶不振，甚至许多不法行为无人敢问。
２.陶片放逐法。陶片放逐法本意是将那些公认的危害份子驱逐出境，但结果确实剥夺了仅为嫌疑犯公民的辩护权，使其不能有效地表达自己的意愿，甚至失去公民资格。那种纯粹的主观意识行为可能使真正拥有先进思想而不被人们所接受的先驱惨遭不幸。苏格拉底之死，不敢说与此无任何关系。那些杰出的人物，能真正掌握真理的少数往往成为时代的牺牲品，新思想因此被压制。
３.用公权谋私利。雅典的公民大会一方面体现出民主，另一方面却被一些野心家所利用，每次公民大会，豆油可能受到能言善辩的野心家的煽动。“一些公民，不论全体公民中的多数或少数团结在一起，被某种共同情感或利益所驱使，反对其他公民的权利，或者反对社会的永久和集体的利益”[18]，造成多数人的暴政。这种绝对的少数服从多数往往并不能代表公共利益，而知识一种形式上的众意。卢梭曾指出：“公意和众意之间经常有很大的差别，公意总是着眼于公共利益，而众意则是着眼于私利，它只是个体意志的总和[19]”。例如远征西西里的错误便是阴谋家基比阿斯蒙骗众人的结果，使雅典丧失了与斯巴达对抗的精锐海军。还有公元前４０６年的“阿基纽西海战的胜利悲剧”，使大批的军事人材死于非命。这些都是统治集团的野心人物为一己私欲而达到清楚政敌的目的行为，与监察制度的缺陷很难分开。
（四）权力机构臃肿和权力制约的混杂
１.工职人员过多。如前所述雅典的政治建立在直接的民主之上，甚至后人把他的政治称为“贫民政治”。雅典的民主靠庞大的政府机构来维持。据统计，雅典有陪审员６０００人、弓箭手１６００人、骑士１０００人、议事会议员５００人、卫士１０００人、国内官吏７００人、重装兵２５００人，此外还有其他公事者。两万多人的工职人员在“面积不过２５５６平方千米，人口在雅典帝国全盛时期不过４０万人中[20]”，在当时经济条件下已是相当庞大。亚里士多德估计：“每年六个雅典公民中就有一人可能担任某种官职[21]”。难怪亚里士多德感叹：“人是天生的政治动物[22]”。此外，还有全国性的集会。其社会成本和经济成本都很难承受，最终也会造成雅典的“政治肥大症”。
２.工职津贴。工职津贴是伯里克利为了吸引下层公民参加城邦管理而进行的变革，但从另一个侧面讲，这些津贴取之与民而用之于政，反而加重下层阶级的经济负担。在形式上激励了参政，本质上却将他们连根拔起——一个连生活都没有着落的人，最如何也无心参政议政。
３.三权合一。在雅典全部的行政官员并不是组成某一个行政首脑同意领导下的政府，各种行政官员任期不一全都由公民大会和其他机构直接选出各自独立对公民大会或其相应机构负责。这样一来，公民大会自身就要处理许多具体行政事务，立法权与行政权很难分开。而且陪审法庭既行使司法权又参与立法，其主席相当与一天一夜的国家元首，可管理城邦各项事务，其权限划分和设置混杂而有交叉。
雅典民主政治除上述的一些限制外，还存在许多不足之处，如政权更替频繁，各级官吏限任期太短，除交接权力外，实际工作时间很短，使得工作缺少连续性与积极性，对经验的积累和责任心的提高都为不利。这里限于篇幅，就不详细论述。

　　　　　　　　　　　　　　　　三.结语
雅典的民主政治达到了古代之颠，不管是在政治还是在法治上都给后人提供了宝贵的经验与财富，特别是为大陆法系国家贡献了蓝本，为近代民主政治提供了史实材料，也为现代民主政治的发展提供了最早的基石。然而其不可避免地存在着历史的限制与不够完善，但从历史观的态度去审视，雅典的民主政治比起同时代的其他国家都有过而不及。我们在正确看待历史的同时，能以史为鉴，为工创今日的现代民主而努力。


[参考文献]
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