针对我国金融监管体制的一点思考

李建胜 刘佳

2003年4月26日，全国人大常委会审议通过了有关议案，中国银行业监督管理委员会将暂时行使原由中国人民银行行使的金融监督管理职权。按照4月26日通过的议案，银监会将行使原由中国人民银行行使的对银行、金融管理公司、信托投资公司和其他存款类金融机构的监督管理职权及相关职权。至此，银行、证券、保险——中国金融业“分业经营，分业监管”的框架将最终完成，新中国成立50多年来中国人民银行集货币政策与银行监管于一身的“大一统”时代也宣告结束，也使得我国金融业分业经营、分业监管的体制逐步健全。但关于我国的金融业经营和监管体制究竟应该实行分业还是混业的争论却从来没停止过，而且随着金融全球化和一体化的加强、世界各国金融监管体制和状况的调整这一争论越来越激烈。
考察当今世界各国金融监管的发展状况，不难发现，世界多数国家的金融监管体制发生了较大变化。金融监管权力越来越趋于集中，而且也倾向于将金融监管职能从中央银行中分离出去，由一家专门的监管机构实施金融监管。
由于世界范围内的金融全球化的影响，以美国为代表的分业经营模式日益受到质疑，而美国依据《格拉斯——斯蒂格尔法》规定确立的美国金融监管机构导致美国金融监管体系错综复杂，且联邦法银行与州法银行与保险公司往往从事相同的业务却受不同的机构监管，常常引起金融机构之间、金融监管机构之间的纷争。因此，1999年11月4日美国国会通过了《金融服务现代法案》对分业经营体制进行了大刀阔斧的改革，将银行、证券、保险统一为一体进行横向综合性监管，美国的金融监管体制也产生了巨大变革。
从分业经营相混业经营的回归是国际潮流，与混业经营相呼应，将银行业、证券业和保险业统一由一个机构来监管的单一监管体制也在成为一种发展趋势。为了适应金融业混业经营的趋势，英国、日本和瑞典等国均成立了统一监管证券业、保险业和银行业的监管机构。以英国为例，英国的金融监管一向以非制度化的、松散的自律监督而著称，但自1986年《金融服务法》后，其在监管体系上有了根本性的变革。这一变革首先体现在证券监管方面，成立了证券投资委员会（SIB）,国务大臣授权SIB对从事各种金融服务的企业和从事证券活动的自我规范组织进行监管，并具有法律效力。1997年10月，证券投资委员会更名为英国金融服务管理局（FSA）,1998年6月《英格兰银行法案》将英格兰银行对其他银行、上市证券交易所及票据交换所的监管权移交金融服务管理局，使其获得了以前由证券期货局、投资经营管理局、私人投资局以及贸工部下属的保险业理事会等9个机构分别行使的监管权，从而形成了独立的、单一的超级监管机构。
可以说我国在加强金融监管方面较多地吸收了美国《商业银行法》的规定，那么1999年美国对金融监管体制进行大的改革，从分业经营监管调整到了混业经营监管，那我国是否也应该借鉴美国的做法，马上将我国金融业的经营和监管体制调整到混业呢？对这一问题，专家学者基本有两种不同的观点。
第一种观点认为，随着越来越多的国内企业包括民营企业纷纷涉足金融领域，开展跨行业的金融服务(包括银行、证券、保险和信托等)，传统的行业界限已经变得日渐模糊。这无疑对开放经济背景下金融体系的健康运行提出了更大的挑战，迫切需要建立规范的、综合性金融监管机构来实施有效的联合监管，切实防范金融风险。我国的银行业、证券业和保险业目前实行的是分业经营和分业管理模式，银监会、证监会和保监会分别是各个行业的最高监管部门。在分业经营的框架内，国内金融机构的业务范围比较窄，潜在的金融风险较高。商业银行无法利用其庞大的销售网络销售自己的金融产品(如保险和证券)；保险公司的投资渠道受到限制。而许多混业经营的跨国金融集团纷纷进入中国市场，因此迫切需要允许国内金融机构开展混业经营以应对日益激烈的市场竞争。
第二种观点认为虽然金融全球化、混业监管和经营成为一种趋势，而且我国现在的银行、保险和证券业务实际上已经出现交叉，但根据目前我国金融业发展的情况，出于金融稳定和防范风险及与我国金融业分业经营格局相适应的的考虑，我国实行混业经营的人才准备和市场发育条件还不成熟，当前仍以分业经营和分业监管为宜。
笔者认为金融业没有一个可在全球套用最理想模式，必须承认各国现行的监管体制都存在各自的弊端。目前也只有英国、澳大利亚、日本、韩国等国家设立了综合性金融监管机构，而相当多的国家特别是发展中国家仍然实行金融分业经营与分业监管。更重要的是我国的金融市场目前不具备向混业经营转变的成熟的条件，因此，我们必须考虑我国金融业的实际情况，不能过于急切地将经营体制转为混业。当然，在混业经营模式下，金融机构往往能够通过跨行业和多样化的运作，来提高自身综合实力和增加盈利来源；通过销售多种金融产品和服务，可以进一步降低运营成本，因此相对分业经营有更多的灵活性。而且，随着我国金融领域的对外开放进程的加快，分业经营、分业监管的体系是我国金融机构面临更加激烈的但不对等的市场竞争，也使我国的金融监管体制受到严峻挑战。因此，我国金融业的经营和监管体制将从分业转向混业这是一个必然的趋势，只是在从分业转为混业之前我们必须进行充分的探索，为混业经营创造成熟的条件。笔者认为具体探索可从以下方面着手：
一、可尝试建立综合性的监管体系（如：人民银行和三大监管机构联席会议制度），成立一个由银监会、证监会和保监会等部门共同组成的金融业最高监管机构，对混业经营实施联合监管，定期就金融政策、金融运行重大问题进行磋商，为混业监管积累经验。
二、由于我国目前的金融分业经营，是有限的分离，即我国法律允许金融机构根据具体情况在某些领域以某种方式进行适当的交叉，导致实践中存在着监管机构职能没有覆盖的监管的“灰色区域”。因此应当建立监管当局的信息共享机制。建立一个统一的金融信息中心，使当局能够及时、准确、全面地获取金融运行的第一手资料，提高货币政策决策的科学性，增强金融监管的针对性；同时也可以避免银行业、证券业、保险业分业统计可能产生的问题，防止金融机构从规避监管角度出发，随意转移金融资产，进行违规操作。
三、强化金融机构的内部控制，培养混业经营人才。应进一步完善金融机构的治理结构和监督机制，建立一个由外部监督和公司内部控制相结合的全方位的金融风险防范体系。
笔者认为在对经营和监管体制做出各方面有益的探索后，我国金融业将通过实行统一、综合监管，逐步统一监管标准，实现监管标准的充分透明，实现金融公平竞争，提高监管质量和效率，最终实现全面而又有效的混业监管。


本文作者：李建胜 首都经济贸易大学在读法学硕士
刘 佳 中央财经大学在读法学硕士
交通部


交通部水运工程建设行业标准管理办法
1994年9月2日，交通部

第一章 总 则
第一条 为加强水运工程建设行业标准（即规范、标准和规程，下同）的管理，促进技术进步，保证工程质量，保障人身和财产安全，根据《中华人民共和国标准化法》、《中华人民共和国标准化法实施条例》和国家有关工程建设的法律、行政法规，并参照《工程建设国家标准管理办法》，制定本办法。
第二条 对需要在水运工程建设行业范围内统一的下列技术要求，可制定水运工程建设行业标准：
（一）水运工程建设规划、勘察、设计、施工（包括安装）、维护及验收等行业专用的技术及质量要求。
（二）水运工程建设行业专用的有关安全、卫生、环境保护和劳动保护等的技术要求。
（三）水运工程建设行业专用的量与单位、术语、符号、代号和制图方法。
（四）水运工程建设行业专用的试验方法、质量检测、检验评定标准等。
（五）水运工程建设行业专用的信息技术要求。
（六）水运工程建设行业其它专用的技术要求。
第三条 水运工程建设行业标准分为强制性标准和推荐性标准。
下列标准属于强制性标准：
（一）水运工程建设规划、勘察、设计、施工（包括安装）、维护及验收等行业综合性的和重要的技术及质量标准。
（二）水运工程建设行业有关的安全、卫生、环境保护和劳动保护等标准。
（三）水运工程建设重要的行业通用的量与单位、术语、代号和制图方法标准。
（四）水运工程建设重要的试验方法、质量检测、检验评定标准等。
（五）水运工程建设行业需要控制的其他标准。
强制性标准以外的标准为推荐性标准。强制性标准中设计、施工和评定的有关内容，以及制图、试验方法、术语、代号等标准，将逐步过渡为推荐性标准。
第四条 交通部基建管理司（简称部基建司，下同）是交通部制订和修订水运工程建设行业标准的职能管理部门；水运规划设计院负责行业标准的技术归口工作；中国工程建设标准化协会水运工程委员会（以下简称标委会）受交通部委托可承担标准的审查、成果审定等工作。

第二章 长远规划、五年计划和年度计划
第五条 水运工程建设行业标准的长远规划（十年）和五年计划，是编制年度计划的重要基础；年度计划是确定工作任务和组织编制标准的主要依据。
第六条 长远规划和五年计划的编制工作按下列程序进行：
（一）有关的规划、设计、施工、科研和建设单位等可根据交通部的统一要求和工程建设管理的需要，提出建议方案。
（二）部基建司对长远规划和五年计划建议方案进行汇总，在召开有关专家审查会的基础上，制定和下达水运工程建设标准长远规划和五年计划。
第七条 年度计划在五年计划的基础上进行编制。各有关单位可根据五年计划，并结合本单位的实际情况，于每年3月底前向部基建司提出立项报告，并填报计划任务书（计划任务书的具体要求另行制定）。推荐性标准由标委会向部基建司提出立项申请。
第八条 承担水运工程建设行业标准项目的主编单位应具备下列条件：
（一）承担过与该水运工程建设行业标准项目相应的工程建设规划、勘察、设计、施工和科研任务的企、事业单位。
（二）具有较丰富的工程建设经验、较高的技术水平和组织管理水平，能组织解决水运工程建设行业标准编制中的重大技术问题的单位。
第九条 年度计划项目的确定，由部基建司组织专家对立项申请报告进行评审，在此基础上编制年度计划。年度计划由编制计划的简要说明和项目计划两部分组成。项目计划的内容包括标准名称、制订或修订、适用范围及其主要技术内容、经费预算、主编单位、拟推荐的参加单位、起止年限和进度安排等。列入年度计划的项目，作为指令性任务下达。
第十条 各主编单位必须按计划要求组织实施。在执行中遇有特殊情况，年度计划需做较大调整时，应向部基建司提交调整计划的建议和申请变更计划的报告，并经批准后，方可按调整的计划组织实施。
第十一条 部基建司对标准项目执行情况进行监督和检查，并协调解决计划执行中的重大问题。

第三章 制订、修订
第十二条 制订、修订水运工程建设行业标准必须贯彻执行国家的有关法律、法规和技术政策，密切结合自然条件，合理利用资源，充分考虑使用和维护管理的要求，做到安全适用、技术先进、经济合理。
第十三条 制订、修订水运工程建设行业标准，对需要进行科学试验或测试验证的项目，应纳入该项目承担单位的科研计划，认真组织实施，写出成果报告，经专家审定，技术上成熟、经济上合理的成果可纳入标准。
第十四条 制订、修订水运工程建设行业标准应积极采用新技术、新工艺、新设备和新材料。需纳入标准的内容，应经部基建司或委托标委会组织有关专家审定。
第十五条 制订、修订水运工程建设行业标准要了解和掌握国际先进标准的动态，并逐步与国际标准接轨，凡经过认真分析论证或测试验证，并符合我国国情的内容可纳入行业标准。
第十六条 制订、修订水运工程建设行业标准，其条文规定应严谨明确，文字简炼；其术语、符号、计量单位等应符合有关规定并前后一致，不得矛盾。
第十七条 制订、修订水运工程建设行业标准必须做好与现行相关标准之间的协调工作。产品标准方面的内容一般不在水运工程建设行业标准中规定。
第十八条 制订、修订水运工程建设行业标准必须充分发扬技术民主。对行业标准中有关政策性问题，应认真研究、充分讨论、统一认识；对有争论的技术性问题，应在调查研究、试验验证或专题讨论的基础上，经过充分协商，恰如其分地作出结论。
第十九条 制订、修订水运工程建设行业标准的工作程序按准备、征求意见、送审和报批四个阶段进行。
第二十条 准备阶段的工作应符合下列要求：
（一）主编单位根据下达的年度计划的要求，及时组织召开编写组工作会议（对新编制的、规模较大的、以及综合性的标准，须邀请有关专家咨询）。落实标准编写组成员和制订标准的技术工作大纲，报部基建司审批后方可进行编制工作。在标准制订过程中，如标准编写组成员或工作大纲有变动，亦须报批。
（二）技术工作大纲包括标准的主要章节内容、需要调查研究的主要问题、必要的测试验证项目、工作进度计划及编写组成员分工等内容。
第二十一条 征求意见阶段的工作应符合下列要求：
（一）编写组根据制订标准的工作大纲开展必要的调查研究工作。调查对象应具有代表性和典型性，有关单位应积极支持该项工作。调查研究工作结束后，应及时提出调查研究报告，并将整理好的原始调查记录和收集到的国内外有关资料由编写组统一归档，不得扩散。
（二）测试验证工作在编写组统一计划下进行，落实承担单位、制定测试验证工作大纲、确定统一的测试验证方法等。测试验证结果，由部基建司或委托标委会组织有关专家进行审定。审定成果及有关的原始资料由编写组统一归档。
（三）编写组对标准中重大或有分歧的问题，应根据需要召开专题研讨会议。邀请有代表性的专家参加，并应形成会议纪要。会议纪要及会议记录等由编写组统一归档。
（四）编写组在完成上述各项工作的基础上，编写标准征求意见稿及其条文说明。主编单位对标准征求意见稿及其条文说明的内容负责。
（五）征求意见稿及其条文说明应由主编单位印发有关单位和专家征求意见，并抄送部基建司1式2份。征求意见的期限一般为二个月。必要时，对其中重要的问题，可以采取走访或召开专题会议的形式征求意见。
第二十二条 送审阶段的工作应当符合下列要求：
（一）编写组将征求意见阶段收集到的意见，逐条归纳整理，在分析研究的基础上提出处理意见，形成标准送审稿。对其中有争议的重大问题可以视具体情况进行补充的调查研究、测试验证或召开专题研讨会议，提出处理意见。
（二）直接影响工程造价的相关标准，需进行全面的综合技术经济比较，按标准送审稿组织试设计，并提出报告。
（三）标准送审的文件一般包括：送审报告（附主要问题的专题报告、试设计报告等）、标准送审稿及其条文说明、审查会议代表建议名单等。送审报告的内容主要包括：制订标准任务的来源、制订标准过程中所做的主要工作、标准中重点内容确定的依据及其成熟程度、与国外相关标准水平的对比、标准实施后的经济效益和社会效益以及对标准的简要评价、标准中尚存在的主要问题和今后需要进行的主要工作等。以公文的形式报部基建司1式3份。
（四）标准送审稿的审查，由部基建司或委托标委会主持。一般采用召开审查会议的形式，经部基建司同意，也可以采用函审和小型审定会议的形式。某些技术相关性强的项目，须组织预审查。审查会议应形成会议纪要，由部基建司印发有关单位共同执行。
（五）采用函审和小型审定会议由部基建司或委托标委会组织，会议纪要由部基建司印发。
第二十三条 报批阶段的工作应符合下列要求：
主编单位根据印发的审查会议纪要的要求，对标准送审稿及其条文说明进行修改并总校，形成标准报批稿及其条文说明、报批报告，以公文的形式报部基建司一式3份。对超出审查纪要的要求且确需修改的原则性内容，应在报批报告中予以说明。
第二十四条 各主编单位于每年6月底前将年度标准工作总结报部基建司并抄技术归口单位。各阶段的主要技术资料、工作进度、需要协调的技术问题等应及时向技术归口单位提供。

第四章 审批和发布
第二十五条 水运工程建设行业标准由交通部审查批准并发布。
第二十六条 标准的出版由部基建司负责组织。标准的出版印刷应符合工程建设标准出版印刷的统一规定。按照社会主义市场经济的原则，应通过招标或议标的形式选择印刷质量高、周期短、成本低、信誉好的出版单位。

第五章 局部修订
第二十七条 现行标准凡属下列情况之一时，应及时进行局部修订：
（一）标准的部分规定已制约了科学技术新成果的推广应用。
（二）标准的部分规定经修订后可取得明显的经济效益、社会效益、环境效益。
（三）标准的部分规定有明显缺陷或与相关的标准相抵触。
（四）需要对现行的标准做局部补充规定。
第二十八条 局部修订标准的计划，应由标准的原主编单位根据实施情况和第二十七条的规定，提出标准局部修订的申请报告报部基建司，由部基建司审查并下达。
第二十九条 局部修订标准的程序应适当简化。标准管理单位根据下达的局部修订计划开展工作，必要时可吸收原编写人员和邀请有关专家参加修订工作。标准的局部修订稿要在吸取各方面意见的基础上进行，并提出送审稿报部基建司。
第三十条 局部修订标准送审稿的审查，可采用召开审查会议的形式，经主管部门同意后，也可采用函审和小型审定会的形式。审查会议（或小型审定会）由部基建司或主编单位主持，并应形成会议纪要，作为标准局部修订的报批依据。
第三十一条 局部修订后的标准由交通部批准并公告，可在指定刊物上刊登或印制单行本。
第三十二条 局部修订标准条文的编排格式，应符合有关规定的要求。

第六章 日常管理
第三十三条 标准技术归口单位应固定一定数量的专人负责水运工程建设行业标准的日常技术归口工作。其主要任务是：
（一）配合部基建司编制标准的长远规划，并参加年度计划的审查。
（二）协调解决标准制订、修订工作中的重大技术问题。
（三）收集和掌握标准制订、修订过程中的工作进度、动态、存在的问题并协调或提出解决问题的意见，编发水运工程标准管理工作简报（一般3～6个月一期）。
（四）负责部基建司委托的标准送审前的预审查，并提出预审意见报部基建司。
（五）参加有关标准的总校工作。
（六）负责组织标准的宣传贯彻、学术交流，制定标准的培训计划，并商部基建司同意后组织实施。
（七）承担和参加标准的编制和修订工作。
第三十四条 标准发布后，主编单位即负责该标准的管理。其主要任务是：
（一）负责标准的解释工作。
（二）对标准中遗留的问题，负责组织调查研究、必要的测试验证和重点科研工作。
（三）负责标准的局部修订和技术档案的管理工作。
（四）调查了解标准的实施情况，收集和研究国内外有关标准、技术信息资料和实践经验，参加相应的国际标准化活动。
（五）参与有关工程建设质量事故的调查和咨询。
（六）参与有关标准的学术交流活动。

第七章 经费管理
第三十五条 根据国家有关规定，制订、修订水运工程建设行业标准工作的经费，采用一次性核定、包干使用的办法，按年度计划任务拨付标准主编单位和技术归口单位。
第三十六条 标准编制、修订工作的经费包括人工费（事业单位只核定必要的调研差旅费）、资料费、调研费、少量必要的验证测试试验费、工作会议（含审查会议）费、背景材料编制费等。
第三十七条 技术归口管理经费，包括人工费、技术协调管理费、培训费、信息、简报管理费等。
第三十八条 标准工作经费要专款专用，严格遵守财务制度。并本着精打细算、节约开支、保证计划任务按时完成的原则，合理使用。
第三十九条 主编单位和技术归口单位应于每年6月底前将本年度各自计划的完成情况、经费使用情况和下年度工作计划、经费预算报部基建司。
第四十条 标准工作经费的财务核销办法，按交通部有关规定执行。

第八章 奖 励
第四十一条 对标准编制任务完成好、成果优良的集体和个人，交通部每2年组织一次评选，给予表彰、奖励（表彰、奖励的具体办法由部基建司另行制定）。
第四十二条 各单位要重视对从事标准工作人员的培养，尽力为他们在学习和技术交流等方面创造条件，尽快提高其技术和管理水平。在提级晋升、工资待遇、奖金分配等方面应一视同仁。
第四十三条 标准颁布实施1年后，主编单位应收集使用单位的意见，对执行标准产生的效益（经济效益、社会效益）做出评价。效益好的标准项目，经部基建司同意后，可按交通部的有关规定申报科技进步奖。

第九章 附 则
第四十四条 国务院工程建设行政主管部门委托我部编制或修订的国家标准由部基建司组织下达，并按《工程建设国家标准管理办法》的有关规定执行。
第四十五条 本办法由交通部基建管理司负责解释。
第四十六条 本办法自发布之日起施行。原水运工程标准制订、修订工作管理的有关规定同时废止。